规范性文件审查细则分析

政府规范性文件草案由政府办公厅（室）转送或者部门直接报送法制部门进行合法性审查。法制部门对政府规范性文件草案进行合法性审查，应当在20 日内办结，并向政府提出书面审查意见。（依据：《广西壮族自治区规范性文件监督管理办法》第15条、第16条）

部门重要规范性文件草案的合法性审查工作按照本规范进行前置审查。

部门规范性文件的备案审查工作按照本规范第二部分材料审查和第三部分内容审查的相关要求进行审查。

第一部分规范性文件的界定

一、判断一个文件是否属于规范性文件，主要从文件实体内容上去判断。凡是对不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务构成影响的，需要公众知晓并遵照执行的行政机关以及法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定的文件，都属于规范性文件，不论这种影响是直接的还是间接的，是负面的还是正面的。

判断规范性文件应注意以下常见情形：

（一）名称和形式不能作为判断是否属于规范性文件的标准。规范性文件目前没有专门、固定的名称和形式，只要按照国务院《党政机关公文处理工作条例》规定文种制发的文件，其内容对不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务有影响，不论采用何种名称，也不论采用条文式还是段落式，都属于规范性文件。

（二）行政机关转发上级规范性文件时，提出具体实施措施或者补充意见，对不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务构成影响的，也属于规范性文件。

（三）行政机关为实施特定行政管理事项制定的工作规程、办事流程、办事指南等，其内容涉及行政管理相对人必须具备的条件、遵守的程序、提交的材料等事项的，属于规范性文件。（四）行政机关针对规范性文件适用问题作出的批复、解释或者处理意见等，其内容和形式具有普遍适用规则特征的，属于规范性文件。

二、行政机关制定的以下文件，不属于规范性文件，除市政府转办外，不出具合法性审查意见：

（一）对行政机关或其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等方面事项制定的文件；（二）适用于行政机关内部的执法考评、监督检查、责任追究等方面的文件；

（三）为明确行政机关内设机构文件流转程序、办理时限、呈批手续等内部工作制度的文件；（四）公示办事时间、办事地点等事项的便民通告；

（五）为实施专项行动明确有关部门职责的实施方案。

特别需要说明的是，对于名称为“实施方案”、“工作方案”的文件，若其内容除明确部门职责和任务分配外，还涉及创设对公民、法人或者其他组织的权利义务产生影响的内容，应当在出具意见时指出“实施方案”、“工作方案”的内容不具有对外效力，涉及公民、法人或者其他组织权利义务的部分内容应当另行出文，并履行规范性文件制定程序。

第二部分材料审查

审查报送材料是否提交了规范性文件草案文本、起草说明及相关法律依据，其中，起草说明应当包括规范性文件出台的必要性、依据、拟设定的主要制度和措施、对不同意见的处理情况及理由等内容。同时，还应当审查下列程序性材料：

一、是否征求各相关单位或公民、法人、社会组织的意见

部门代政府草拟的规范性文件草案，如涉及其他有关部门职权，或者法人、公民或组织利益的，应当征求相关主体的意见，并采纳合理意见。有重大分歧的意见，应当进行协调沟通。对于征求意见的情况及意见采纳情况，应当在起草说明中予以反映；对不予采纳的意见，应当说明理由。（依据：《广西壮族自治区规范性文件监督管理办法》第9条、第11条、第14条）

二、是否经部门法制科室合法性审查

部门代政府草拟的规范性文件，应当首先经过起草部门负责法制工作的科室的合法性审查，起草部门报送法制部门合法性审查的材料中应当体现已经过本部门法制科室合法性审查的材料。（依据《广西壮族自治区规范性文件监督管理办法》第13条）

三、是否经过集体讨论

部门代市政府草拟的规范性文件，应当首先经过起草部门集体讨论通过后方可提交合法性审查或者政府审议，起草部门对规范性文件文本已经集体讨论的情况应当在其提交的起草说明或其他材料中予以体现。（依据：《广西壮族自治区规范性文件监督管理办法》第13条）四、属于重大决策事项的，是否经过风险评估

对拟出台的规范性文件，若同时属于事关广大人民群众切身利益，可能影响社会稳定或公共安全的重大决策事项的，还应当进行风险评估，出具风险评估报告，对可能存在的风险作出评判，并制定应对措施。在合法性审查阶段将风险评估相关材料一并提交。

如材料不齐全的，应当要求起草部门补充材料；如缺少上述起草程序性材料，应办文退回起草单位，补充完善程序后再报审。

第三部分内容审查

一、制定规范性文件的基本要求

（一）法律、法规、规章和上级规范性文件对某一方面的行政管理事项尚未专门作出明确规定，行政机关确需制定规范性文件的，可以依据与该行政管理事项有关的其他法律、法规、规章或上级规范性文件的规定制定。（依据：《广西壮族自治区规范性文件监督管理办法》第5条）

（二）法律、法规、规章和上级规范性文件已经明确规定的内容，规范性文件原则上不作重复性表述。但是，规范性文件作出操作性、具体性规定时，可以对法律、法规、规章或上级规范性文件的相应的原则性条文规定进行引用表述。（依据：《广西壮族自治区规范性文件监督管理办法》第6条）

（三）规范性文件不能以解释性表述对法律、法规、规章或上级规范性文件的条文、相关定义、适用范围等的内涵进行规定，也不能采取其他表述做出扩大化或缩小化的规定。（依据：《立法法》第42条，《广西壮族自治区规范性文件监督管理办法》第21条等有关解释权的规定）

二、制定主体

（一）制定主体的范围

除法律法规另有规定外，政府临时机构、议事协调机构以及部门派出机构、部门内设机构都无权制定规范性文件。（依据：《广西壮族自治区规范性文件监督管理办法》第8条）（二）在制定机关的法定职权和制定权限的范围内制定

行政机关的行政权力必须有法律的明确授权，不能自行设定。制定机关制定的规范性文件所涉及的管理事项必须在其法定职权内，既不能对未经法律授权的管理事项进行规范，也不能超出法律授权的范围对管理事项进行规范。因此，规范性文件中有以下内容的，应予删除或者修改：

1、涉及立法法规定的只能由全国人大及其常委会制定的法律保留事项；

2、超越制定机关的级别权限，对不具有隶属关系的部门提出工作要求、将属于上级主管部门或者其他管理部门的法定职责作为本机关的职责或规范事项范畴；

3、超越地域权限，内容跨越了本市管辖的范围；

4、规定了属于群众自治组织自治范围内或者行业组织自律范围内的事项。

三、重点审查的内容

（一）行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收和行政收费事项，必须有上位法依据，不得无上位法依据而新设定相关内容（依据：《中华人民共和国行政许可法》第14-17条、《中