探讨推进城乡一体化发展必须解决的问题

探讨推进城乡一体化发展必须解决的问题

摘要：改革开放以来，我国城乡差距逐渐缩小，党的十八大报告指出，城乡发

展一体化是解决“三农”问题的根本途径。本文叙述了我国经济社会已进入以工促农、以城带乡的发展新阶段，对推进城乡一体化建设发展必须解决几个关键问题

进行了探讨分析，以供参考。

关键词：城乡一体化解决问题

一、我国经济社会已进入以工促农、以城带乡的发展新阶段

1、进入21世纪后，我国工业化、城市化的步伐明显加快。据测算，到 2005年，我国工业化水平综合指数已经达到50，进入中期的后半阶段，还有包括陕西、青海等部分地区还处于工业化的初期阶段，与此同时，我国城市化的进程也明显

加快。

2、财政收入增加很快，财政规模迅速扩大。“九五”期间（1996—2000）我国财政收入年均增长 16.49%，“十五”期间（2001—2005）年均增长20.43%，“十一五”的头3年（2006—2008）年均增长21.81%。这一时期，我国财政收入远远高

于1979—2008年年均增长14.2%的水平。更重要的是，伴随工业化的加速推进，

我国财政收入的规模扩大得很快。我国财政收入突破1万亿元用了50年时间（1999年为11444亿元），突破1万亿元后，增加到2万亿元用了4年的时间，由2万亿元增加到3万亿元用了2年时间，由3万亿元增加到5万亿元也只用了

2年时间，由5万亿元增加到6万亿元，只用了1年的时间。

3、财政支农资金快速增长，规模扩大。国家开始对“三农”进行大规模投入，对“三农”进行全面补偿。国家对农民实行了种粮直补、良种补贴、购买农机具补

贴和农资综合补贴。此外，国家还加大了对农村基础设施建设和社会事业建设的

投资。据财政部提供的资料，2000年后，财政用于支农的资金绝对数增长很快，2000年只有1231.54亿元，2005年达到2450.31亿元，增长近2倍。“十五”期间，支农资金的平均增长速度达到14.9%，比“九五”时期加快1.6个百分点。2006年

财政的支农资金达到3517亿元，2007年和2008年分别达到4318亿元和5955.5

亿元，2009年又达到7253.1亿元。“十一五”前4年达到21043.6亿元，超过前

50年支农资金的总和。

4、全面取消了农业税。进入21世纪后，随着工业化步伐的加快，我国逐步

由农业大国转变为工业大国，国家的财政收入主要依靠工业和为工业服务的现代

服务业。在三次产业中，农业提供的财政收入比重大大降低，农业税占全国财政

收入的比重已经从1950年的近40%降到2000年的3%左右。这表明，全面取消

农业税对财政收入已不再构成重大影响。为此，在逐步减轻农民负担的基础上，2006年我国全面取消了农业税，以及除烟叶外的农业特产税，减轻农民负担500

亿元左右，使7亿多农民受益。这标志着我国延续了2600多年农民缴纳“皇粮国税”历史的终结。

5、提出了建设社会主义新农村的构想，农村基础设施建设和社会文化事业

发展加。2005年10月，中共中央提出“十一五”规划《建议》，明确了建设社会

主义新农村的目标和任务。之后，中央政治局、国务院都先后专题研究了建设社

会主义新农村问题。中央出台的一系列文件和政策措施都一致强调，要加大对“三农”的投入，努力减轻农民负担，千方百计增加农民收入，逐步把农村建设成为“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村。

以上事实说明，我国经济社会总体上已进入工业反哺农业、城市支持农村的

新阶段。也正是因为我国进入这样一个新的发展阶段，党中央、国务院才适时提

出了推进城乡一体化建设，统筹城乡发展的要求。

但我们也应看到，由于我国经济社会发展不平衡，各地推行城乡一体化建设

的条件是存在差异的。对那些已经进入工业化后期或已经实现了工业化，且城市

化率达到50%以上的地区来说，它们已经具备了实现城乡一体化建设的条件，应

该一方面促进产业结构的升级，一方面加快推进城乡一体化建设；对于那些还处

于工业化初期和中期阶段的地区，且城市化率还在40%以下的地区来说，它们面

临的主要任务仍然是加快工业化和城市化的步伐，同时选择一些具备条件的城市

进行城乡一体化的试点，待条件成熟以后再全面推进城乡一体化的工作。

二、推进城乡一体化建设发展必须解决以下关键问题

党的十八大报告指出，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。有关

部门批准了一些地方进行城乡一体化建设的试验，各省、直辖市、自治区也在努

力推动这项工作，许多专家学者对这一问题也进行了广泛的讨论。实践和理论研

究都表明，要使城乡一体化建设真正卓有成效，除工业化和城市化要达到相当高

的水平外，在具体工作中还必须在以下几个关键问题上取得突破。

1、公共财政均等化问题。近些年，国家加大了对“三农”的投入，这是应该肯定的，但是，与对城市的投入比较，差距还很大。同时，这几年财政对“三农”投

入的绝对额虽然在扩大，但是增长率还低于财政的增长速度。

2、户籍制度改革问题。这始终是困扰城乡一体化建设的一大难题。不仅1

亿多到城里务工的农民工的身份问题没有解决，就连从农村出来的大专毕业生，

如果他们在城里找不到工作或已经就业而没有找到落户的单位，户口也还要转回

农村。由于城乡户口有严格区分，农村户口的居民在教育、就业、工资待遇等方

面受到诸多限制。中央对户籍改革虽然也有一些要求，但由于这是一个综合性问题，仅靠某个部门、地方的努力是很难推进的，必须要有统一部署，进行综合配

套改革。

3、土地制度改革问题。法律上虽然规定农村土地属于集体所有，并承包给

农民长期经营使用，但在实际工作中土地所有权和经营权很难落实。不少地方政

府侵犯农民利益，低价征收农村土地，转手卖给开发商，获得了大量的土地基金，大部分用于大中城市的建设。过去政府是靠剪刀差积累资金搞城市建设，现在不

少地方政府是靠征收农村土地搞城市建设。土地流转中也存在规模效益差、劳动

生产率低等许多问题。国家统计局的统计数据表明，2009年，在农村就业的劳动人口占总就业人口的38%以上，但第一产业提供的GDP只有10.3%。

4、城乡社会保障全覆盖问题。改革开放以来，我国农村原有的社会保障体

系解体了，新的社会保障体系长期未建立起来。近几年，中央开始重视新型的农

村社会保障体系的建设，“新农保”开始在部分地区试行，但是覆盖面还比较窄，

保障水平比较低，国家对农村社会保障体系建设的投入还很少。在城市务工的农

民工不少也还没有参保，参保人的养老保险也还不能正常流转。

5、城乡劳动力统一市场形成问题。由于户籍的限制，我国的劳动力市场实

际上是分割的，形成了城市和农村两个劳动力市场，就业结构很不合理。从产值

结构看，2008年，我国一、二、三产业的产值结构为11.3∶48.6∶40.1；而就业

结构却为40.0∶26.8∶32.4。发达国家产值结构和就业结构基本上是同步变化、

大体协调的。由于户籍制度的障碍和劳动力市场的分割，我国不少产业的工人都

是以农民工为主体，这是世界上绝无仅有的。由于城乡劳动力市场的分割，农民

工很难获得城市户籍工人相同的待遇。