村镇规划编制中存在的问题及改进策略

浅析村镇规划编制中存在的问题及改进策略摘要：村镇规划编制对我国村镇建设起到了指导性的作用，其标准、体系、内容的合理性和科学性将直接影响到我国村镇的规划建设的合理性和可持续发展。文章结合笔者实际工作经验，在分析村镇规划编制存在的普遍性问题的基础上，提出具有针对性的改进策略，以促进我国新农村建设。

关键词：村镇规划编制；问题；改进

村镇规划编制一直在我国村镇建设发展过程中一直起到了指导性的作用，从新中国成立到改革开放，然后发展至今，无论是编制内容、还是编制方法，或是编制主体，都不断走向成熟，与我国村镇实际发展状况联系的越来越紧密，在新农村建设的今天，村镇规划编制无疑对村镇的可持续发展起到了至关重要的作用，必须根据村镇发展实际情况探究出我国村镇规划编制存在的普遍性的问题，以便提出具有可行性、实践性、有效性的改进策略。

目前我国村镇规划编制主要包括村庄规划编制和镇乡规划编制两方面的内容。我国村庄规划编制有不同地区都有较大的差异。《广东省村庄整治规划编制指引（试行）》，强调“因地制宜，分类指引”，对省区村庄规划编制影响较大，但在各地并未形成法规性文件。可以看出，目前各地村庄规划编制愈加注重具体情况，提出“分期实施的安排”的要求。在没有《村庄整治规划编制指引》的地区，《镇规划编制办法》会提及对村庄建设规划的要求。各个地区镇乡规划

编制在编制体系、编制内容等方面与2000年建设部发布的《村镇规划编制办法（试行）》基本一致。编制分为总体规划和建设规划（或详细规划）。使用范围包括建制镇、集镇和村庄，但中心镇或人口超过一定数量的镇村庄，其相应的规划要求会有所变化；根据区域发展情况的不同，编制成果的要求也有所不同。无论是村庄规划编制，还是镇乡规划编制，其存在的问题是必然，总体表现为编制标准、编制体系、编制内容、编制实施等四个方面的问题。

1村镇规划编制存在的问题分析

1.1村镇规划编制标准存在的问题

（1）村镇规模标准。《村镇规划编制办法（试行）》对村镇规划实行同一标准。《镇规划标准（gb50188—2007）》按规划期末常住人口的数量确定镇村规模，把镇村规划规模化分为小型、中型、大型、特大型四级；我国县域镇村体系规划中一般按镇村体系层次，自上而下依次划分为中心镇，—般镇、中心村和基层村四级，但这种分级标准很难解释规划的中心村和基层村的区别。在村庄规模的划分上仅以人口为判定标准是不全面的。

（2）建设用地标准。现有村镇规划用地标准的适用范围虽覆盖全国的村庄、集镇和县城以外的建制镇，但全国村镇在地域和建设水平上存在差异，致使无论是人均建设用地规模还是建设用地比例均缺乏实际指导意义。按照《村镇规划标准》，村庄人均建设用地上限为150m2/人，但事实上有的地区远高于或者远低于人均建设用

地标准。如果按照国家的统一标准编制村庄规划，村庄建设用地将大为减少，村庄本身缺乏编制规划的内在动力。当然《福建省村庄规划编制技术导则（试行）》中所做的规定：“村庄建设用地宜为90～130 m2/人，可根据实际情况调整10～20 m2”是值得借鉴的，（3）基础设施和公共服务设施的配置标准。目前，村镇基础设施配置仅考虑了道路、供水、排水、供电、邮电等工程设施，忽略了村民生活燃料、供热采暖、有线电视等设施的规划配置，致使村镇在建设过程中所需要的规划指导远超出村镇规划规范所涉及的

内容。即便村镇规划规范考虑到的内容也仅是原则性意见，其强制性有待加强。以道路交通为例，随着农村交通运输业的发展，有必要对村镇道路的宽度、等级配置进行深入的研究论证，并加以调整。对公共设施配置标准缺乏从规模等级角度对中心镇、一般镇、中心村和基层村进行分类，很少考虑到公共设施的共建共享问题，公共设施的配置也没有作为强制性指标纳入规划体系。

1.2村镇规划编制体系存在的问题

（1）重镇规划，轻村庄规划。《村镇规划编制办法（试行）》没有针对村庄提出有所区别的内容和标准。全国镇规划编制实施情况好于村规划编制实施情况。

（2）重单个村庄的建设规划，轻村庄体系规划。《村镇规划编制办法（试行）》没有明确规定镇层面和村层面要解决的内容。实际编制工作往往重视的是镇层面的问题，缺少对村层面规划编制的

相关法规指导，并且忽视了村庄体系规划的问题。

1.3村镇规划编制内容存在的问题

（1）缺少村庄分类研究。现有的规划编制内容缺乏对村庄分类的系统研究，无法有针对性地对村庄规划建设进行分类指导。

（2）缺乏村庄产业发展规划研究。当前村庄规划忽视了农村产业规划研究；村庄自主产业发展的类型比较单一，造成产业发展方向雷同；村庄规划需要在空间资源配置、功能布局等方面对产业发展进行统筹考虑。

（3）忽视村域土地利用规划。现有的村庄规划忽略了对所有农田、林地、草场、牧场，山林进行整体性规划，以适应机械化耕种要求的现代种植业发展需求。

（4）缺少生态保护规定。《村镇规划编制办法（试行）》没有关于农村地区生态环境保护的规定，而要实现农村的可持续发展则应考虑加强对环境保护和资源利用的规划。

1.4村镇规划编制实施存在的问题

（1）编制实施主体不明确。村庄规划的实施主体应是村集体，但由于村民的认识问题，新农村规划涉及的土地权属、土地流转问题难以解决，导致农民对村庄规划的实施持怀疑态度，主体地位难以体现。

（2）忽视公共参与实施。以往的村镇规划往往是由政府自上而下编制的“见物不见人”的物质规划，忽视了居民的主体性。规划

编制者又缺乏对农村的深入了解，规划成果常常不被农民所了解或接受。

2村镇规划编制改进策略分析

2.1重视差异因素，加强分类指导

根据规划对象在人口规模、经济发展和基础设施建设方面的特点，划分规划对象类型，采取不同的规划编制标准。

（1）城市规划区内的镇、乡、村庄规划，必须服从城市总体规划。将镇总体规划建设用地范围内的村庄纳入镇规划，不再单独编制村庄规划。风景名胜区景区内的乡、村庄规划，由乡、镇人民政府组织编制，报县级以上人民政府批准。

（2）“准城市”指已达到设市标准但由于各种原因未批准设市的建制镇和一些人口规模未达到设市标准但经济发展水平和基础

设施建设水平已达到设市标准的村镇，规划编制应适用《城市规划编制办法（试行）》。

（3）非城市规划建成区内的镇和乡规划。一般建制镇和乡集镇，编制规划可在现行《村镇规划编制办法（试行）》基础上编制规划成果。建议分成城镇化整理型、迁建型、保留发展型三大类型的村庄，确定规划的编制重点。

2.2明确规划层次，构建编制体系

村镇规划同样需要坚持体系化的基本原理，形成从宏观到微观的规划编制体系和程序。建制镇、乡集镇在编制村镇总体规划前要