2年中国应对中印边界危机的决策过程

1962年中国应对中印边界危机的决策过程

印度是中国的第二大邻国，与中国有着长达1700公里的陆上边界。由于历史原因，两国边界一直没有正式划定。20世纪50年代末60年代初，两国的边界争端演变成严重的国家关系危机，并最终爆发了一场震惊世界的边界战争。目前有关中印边界问题的专著和论文不少，但大多数是从历史、军事和法律等角度来进行分析的。①有少数国外学者曾运用危机理论，从危机处理的角度对这一事件进行了解读，但几乎完全是基于印度方面的资料来分析印度政府在这场危机中的反应的，缺乏对中国方面的分析。②中国学者邱美荣从中印两国国家关系互动的层面分析了中印边界危机的爆发与升级，但也未对中国政府的决策过程进行深入探讨。③本文将从危机处理的角度，对中国政府决策者在这场危机中的反应进行分析和评价。

一、中印边界危机的发生

危机研究是第二次世界大战以后国际关系领域一个引人注目的研究课题。早期研究危机的著名学者赫尔曼认为，一场危机应该包括以下三个基本要素：决策者的高度优先目标受到威胁；作出反应的时间有限；意外性。[1]1975～1976年在耶路撒冷举行的危机问题国际研讨会得出结论认为，危机是和平进程中的断点，它必须具备以下四个条件：（1）国家内部或外界环境发生变化；（2）形成对基本价值的威胁；（3）卷入军事敌对活动的可能性极大；（4）对该威胁作出反应的时间有限。[2]

荷兰莱登大学危机研究专家乌里尔?罗森塔尔根据上述结论认为：危机是一种严重威胁社会系统的基本结构或者基本价值规范的形势，在这种形势下，决策集团必须在很短的时间内、在极不确定的情况下作出关键性的决策。[3]这显然是一个决策取向型的定义，即从一国之内的决策过程来定义危机。它主要关注的是决策者个体的感知、认知因素对危机的影响，并认为危机的局势包括：危险的概念、决策者焦虑感觉的加强、预料到暴力有可能发生和必须在紧张及信息不充分的环境下作出重要而深远的决定等等。

根据罗森塔尔关于危机的定义，本文所探讨的中印边界危机则是指：中印两国因边界领土争端而导致两国关系恶化、边境局势持续紧张，这种持续紧张的局势给中国政府领导人所造成的决策困境。从时间上看，危机的爆发应该始自1961年11月印度“前进政策”出笼。所谓“前进政策”，是指将印度的军队和哨所推进到有争议的边界领土上，通过武力来实现其在边界争端中的领土主张。在印度政府推行“前进政策”以前，中国政府领导人一直是将中印边界问题当作一个两国关系中的局部性问题来看待的。毛泽东在1960年3月会见尼泊尔首相柯伊斯腊时，就曾十分乐观地说：“我们同印度有过一些别扭，不要紧，马上就会过去的。我们的利害相同，都是发展中国家。”[4]自从印度政府正式在争议地区推行“前进政策”以来，中印两国围绕边界问题的争端开始朝出乎中国政府意料之外的方向发展，已经出现了升级和失控的趋势。在中国政府领导人看来，中印边界争端已经不再是一个两国关系中的局部性问题了，而是一个影响到中国安全利益和战略全局、足以引起中国政府的外交决策危机的根本性的问题了。

首先，印度政府在边界问题上的片面主张和推行“前进政策”的做法，不但挑战了新中国外交政策的根本原则，而且严重威胁了中国西南边境的安全与稳定。边界争端涉及国家的领土主权问题，本来就是一个关系国家根本利益的重大问题。而中印边界争端中又牵涉到一个“麦克马洪线”的问题，如何对待这条帝国主义强加给中国人民的非法的边界线，更是关乎新中国外交政策根本原则的重大问题。自鸦片战争以来，中国饱受帝国主义的压迫和欺侮，中国人民经过艰苦卓绝的斗争，终于在1949年取得新民主主义革命的胜利，建立了独立的新中国。毛泽东、周恩来等新中国第一代领导人，都是从旧中国的屈辱中走过来

的，他们对于旧中国的屈辱外交深恶痛绝，对于维护新中国的独立和主权十分敏感，因此他们对于新中国的外交设计就是要“另起炉灶”、“打扫干净屋子再请客”，彻底摆脱旧中国的屈辱外交。

关于“麦克马洪线”，中国领导人认为，这条线是英国殖民主义者强加给中国人民的，毫无疑问是非法的和无效的，连国民党政府都不予承认，新中国政府当然不能承认。但考虑到当时的国际环境，中国领导人在这一问题上采取了比较灵活的态度。1959年1月，周恩来在给尼赫鲁的信中详细地表达了中方的立场：“如你所知，麦克马洪线是英国对中国西藏地方执行侵略政策的产物，曾经引起中国人民的很大愤慨，从法律上讲，它也不能认为是合法。我曾告诉过你，它从未为中国中央政府所承认……当然，也不能不看到另一些令人鼓舞的重大变化：这条线所关系到的印度、缅甸已经相继独立，成为同中国友好相处的国家。由于种种复杂的原因，中国政府一方面感到有必要对‘麦克马洪线’采取比较现实的态度，另一方面也不能不审慎从事，并且需要一定的时间来处理这个问题，这是我几次同你说过了的。但是我们相信，基于中印友好关系，对这段边界总可以找到友好解决的办法。”[5]周恩来的意思很明显，就是要把“麦克马洪线”的非法性和如何处理这条线本身区别开来。

但是，印度政府认为中国政府拐弯抹角地拒绝了“麦克马洪线”，要全部收回和占领该线至传统习惯线之间的九万平方公里领土。尼赫鲁反复强调西姆拉会议是合法的，声称：“从不丹向东的边界已清楚地由1914年西姆拉条约所确定的麦克马洪线划定。”[6]不仅如此，印度政府还在中印边界西段对中国新疆的阿克赛钦地区断然提出了领土要求。由于对中国具有重要战略意义的新藏公路通过这里，印度边防部队在这一地区推行的“前进政策”直接威胁到中国西部边疆的安全与稳定，这不能不引起中国政府领导人的严重警惕。

在印度军队开始实行“前进政策”的同时，尼赫鲁向中国政府发出了明确的战争威胁。1961年11月28日，尼赫鲁在印度人民院发表声明说：“在这些地区（中印边境）打仗不是一件容易的事情，但是这是必须的，因此我们必须为此进行准备。”12月5日，尼赫鲁又在人民院说：“在我们的领土上发生了某种侵略……我们如何对付它呢？首先我们的目标是什么呢？显然，我们的目标是清除这一侵略。我们如何清除这一侵略呢？———通过外交途径，通过各种各样的办法，并且最后如果你喜欢，通过战争……有谁能排除战争？没有人能排除战争，我们就不排除战争。”[7]中国政府一直在为避免两国军队的流血冲突而努力，尼赫鲁此时的这种言论使毛泽东等人认识到，印度已决心通过军事手段来实现自己的领土要求，中国被迫卷入与印度的边界冲突的危险大大增加了。

印度推行“前进政策”，对中国形成步步紧逼的进攻态势，也迫使中国要在有限的时间内不断对印方的行动作出反应，这就给中国政府决策者造成了明显的时间压力。当时中国所面临的国内形势和国际环境都是十分困难的。刚经过三年困难时期，国力还比较薄弱，军队调动和后勤支援都存在着明显的问题。台湾蒋介石集团此时正在美国的支持下叫嚣要“反攻大陆”，对东南沿海的安全造成巨大压力。而由于中苏两党的意识形态分歧，两国关系也逐渐恶化。因此，毛泽东、周恩来等人必须面对一个充满风险的决策环境，并在此环境下、在有限的时间内对印度的行为作出反应，作出关键性的决策。毫无疑问，对中国领导人而言，中印边界争端这时已经发展成为一场严重的危机。

二、中国政府应对中印边界危机的决策过程

一般说来，当一场危机出现之后，相关国家处理危机的过程大致经过以下四个步骤：（1）作出初步反