多元共治_非政府组织参与社会治理的实践选择_以杭州市为例

〔摘要〕社会共治的核心在于多元、参与和合作，需要非政府组织协同参与。非政府组织在多元共治中具有反映公众利益诉求、培育公民参与文化等功能优势，承担着诉求表达者、舆情引导者、协商促进者、公益服务者的角色。但是，目前制约非政府组织有效参与多元共治的因素依然存在，应通过强化非政府组织参与的项目化、网络化、制度化和专业化行为促进非政府组织参与社会多元共治。

〔关键词〕非政府组织；多元共治；社会治理；功能优势〔中图分类号〕Ｃ９１２．２

〔文献标识码〕Ａ〔文章编号〕１００９－１２０３（２０１６）０２－００７２－０４

多元共治：非政府组织参与社会治理的实践选择

——

—以杭州市为例吴太胜

（杭州科技职业技术学院教务处，杭州

３１１４０２）

党的十八大提出“加快形成党委领导、政府负

责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下文简称《决定》）以“社会治理”全面取代“社会管理”话语，要求改进社会治理方式，构建政府主导与多元共治相结合的新型社会治理模式。在传统的政府控制型的社会管理模式中，不存在多元主体的联合，当然也没有非政府组织这一主体类型充分发挥管理效能的渠道，因而公共服务不公、社会活力不足等问题长期困扰着社会进步。随着市场经济体制的确立，经济主体和社会主体多元格局逐步形成，大量社会自治组织涌现，逐步改变了传统的政府治理结构，由此推进了多元主体的协同治理。

一、非政府组织在多元共治中的功能优势

社会共治的核心在于多元、参与和合作，在我国，多元治理主体包括具有不同地位和作用的执政党、人大、政协、政府、司法机关、群团组织、民主党

派、非政府组织和广大人民群众〔１〕。多元主体共治的主要趋势是加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓

励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。具体地说，就是要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，实现政府依法“善治”、居民有序“自治”、多元协同“共治”、社会整体“法治”的社会治理目标。

社会治理需要非政府组织的协同参与。非政府组织是参与社会治理的基础力量，是推动基层社会自我发展的不可或缺的动力。非政府组织之所以能够满足社会治理的需要，与其自身特点和优势是分不开的。它的自愿性、民间性、公益性、非营利性和自治性等特性，使其社会治理行为能延伸到政府难以顾及的领域、层面和环节，从而填补政府治理的空缺，提供不同于营利性商业活动的社会服务，并且可以取得更好的社会效应。因此，非政府组织在社会建设和社会发展中能够担当重要角色，发挥积极作用。

〔收稿日期〕2016-02-08

〔基金项目〕杭州市哲学社会科学规划课题（Z15JC123）。

〔作者简介〕吴太胜

（1965-），男，安徽五河人，杭州科技职业技术学院教务处副处长，教授。２０１６年４月第３９卷第２期

中共山西省委党校学报

ＪｏｕｒｎａｌｏｆＳｈａｎｘｉＰｒｏｖｉｎｃｉａｌＣｏｍｍｉｔｔｅｅＰａｒｔｙＳｃｈｏｏｌｏｆＣ．Ｐ．Ｃ

Ａｐｒ．２０１６Ｖｏｌ．３９%Ｎｏ．２

DOI:10.13964/ki.zgsxswdx.2016.02.018

（一）推进民主政治发展

《决定》指出，国家与社会治理需要为社会全程参与重大决策创造条件，并构建程序合理、环节完整、内容全面的协商民主体制，拓展包括社会组织、基层组织在内的各类主体参与民主协商的渠道。这就意味着中央首次明确了非政府组织的民主参与主体身份。非政府组织在管理基层事务、组织群众参与政治等方面，发挥着积极作用，能及时把各组织内部成员对政府的愿望、批评、建议集中起来，反映给政府，又将政府的相关意见转达给成员，成为党和政府联系人民群众的桥梁和纽带。公民通过非政府组织，可以学会自我管理、自我教育、自我监督，提高民主意识和政治参与意识。因此，非政府组织的发展过程就是社会自治不断扩大的过程。

（二）服务公民社会建设

非政府组织倡导公益精神，促进公益事业和行业沟通协调，积极提供志愿服务。因来源于民间，非政府组织能根据公众的诉求来提供相应的公共服务，比政府具有更好的反应机制。在环境保护、扶贫开发、艾滋病防治、社会救助、社区服务、公益捐赠、慈善事业等社会问题比较集中的领域，通过“春蕾计划”、“红丝带行动”等，非政府组织发挥着不可替代的作用。

（三）反映公众利益诉求

弱势群体的利益保护问题是推进社会公平、公正的重要方面，弱势群体虽说是“群体”，但呈现出明显的“无组织”特征，他们的利益表达和利益诉求相对散落、繁杂，个体意志的聚合相对薄弱。非政府组织能够利用非政府、非营利的优势，把分散的个人意见和利益诉求以集中、理性、和平的方式向政府反馈，使这些意见诉求在政府决策乃至政纲中得以体现，从而通过反映民情、汇集民意、发挥民智，将矛盾的解决纳入理性有序的建设性轨道，维护和促进社会公平；同时，通过为政府公共决策提供必要的社会资讯和参谋，也使得公共政策更加符合民意、反映实际，从而提高政府决策的民主性和科学性。

（四）培育公民参与文化

公民性品格主要是通过公民参与尤其是非政府组织的公民参与而获得的，相较于其他组织，非政府组织的大众性扩大了公民的政治活动范围，公民可以借助非政府组织这个平台，进行广泛的社会交往，从他人那里获取有用的政治知识和政治信息，更好地了解和把握政治方向，参与公共决策，提升自身政治行为规范，积累政治经验，全方位地推动公民政治参与，加快社会治理的现代化进程。

二、非政府组织在多元共治中的角色认知

非政府组织与政府在社会治理内容和手段方面是不同的，非政府组织社会治理针对一般性社会公共事务，政府社会治理则主要针对政治性和行政性公共事务；非政府组织是通过道德倡导、自律规范、舆论监督等方式进行的“软治理”，而政府社会治理是依据政治权力进行的“硬治理”〔２〕。因此，在多元社会治理中，非政府组织治理角色与政府治理角色有严格区别，有学者把非政府组织形象地比喻为政策“助推器”、民间“服务站”、官方“监视器”、社会“润滑剂”、文明“播种机”〔３〕。它们在公共安全、劳动就业等众多领域提供社会服务，表达公众诉求，影响公共政策。以杭州为例，非政府组织参与社会治理，推动了政府民主执政，增强了自身的社会治理能力。其社会治理角色认知主要可概括为以下几个方面：一是诉求表达者。非政府组织通过意见表达，引导公众合法参与，将公民的利益诉求集中反映给政府部门，从而有效解决问题。如作为杭州基层社区组织的“和事佬”协会，在了解民情民意的基础上，主动代表群众和上级沟通，表达群众的真实意愿，将群众关心的问题反映给政府，进而提出合理的意见和建议，扮演着群体的利益代言人角色，从而促进和谐城市社区的构建。二是舆情引导者。非政府组织具有专业性、组织化等特点，能够更好地联系民众，反映社会问题，并正面引导、及时引导，最大限度地增加和谐因素。三是协商促进者。近年来，在实施重大工程和重大项目中，杭州非政府组织坚持情系于民、需问于民、政求于民，帮助民众和政府实现“协商治理”，以协商民主的方式促进民生问题的解决，以寻求公共利益最大化和各方利益均衡化，竭力实现公众利益的合理调整。通过实践探索，杭州逐渐形成立法协商、决策协商、行业协商、社会协商等富有成效的协商形式。四是公益服务者。杭州非政府组织的公益服务包括公共服务类、志愿服务类、培育服务类等三大类，通过公益服务，杭州非政府组织参与社会治理日益形成本土化、个性化的创新趋势。

三、制约非政府组织有效参与多元共治的因素分析

（一）参与社会治理的功能不健全

杭州市近年来各类非政府组织发展迅速，数量和质量都有很大提高，但现有非政府组织依然主要依靠政府扶持发展，许多非政府组织行政色彩浓厚。尽管非政府组织活动由改革开放初期的慈善、救助