浅论我国港口管理体制改革的两种思路

Vol.20No.4Dec.1999上海海运学院学报

Journal of

Shang hai Maritim e U niversity

浅论我国港口管理体制改革的两种思路

许曹华

(上海海运学院商船学院航海系 上海 200135)

提 要 对 组建港口控股公司和 以港口生产经营性企业集团作为控股公司生长点这两种改革思路作了分析和评价,并阐述了组建专门从事港口资产经营

的港口控股公司是顺应改革需要,符合现代企业组织理论的最优选择这一思想。

关键词 港口!工业综合企业发展;控股公司,资本运作,资本经营。

中图分类号 F503

自1984天津港试点推行 中央和地方共同领导,以地方为主的体制以来,有越来越多的港口陆续纳入这一体制。经过多年改革,在我国港口管理体制中,尤其在生产经营方面,地方权利有所增强,地方政府对港口的建设和发展越来越关注和支持。这是我国港口近几年来迅速发展的重要原因。与此同时,许多由目前体制带来的新问题也逐渐暴露出来。归纳起来,无非有二:其一是 政出多门,这是我国行政管理中普遍存在的现象。就港口管理来讲,交通部门内部职责交叉严重。对水运进行管理就包括运管、安检、航道、船检和港口几大系统,其中大部分又分中央和地方两大块。这样,必然政出多门,由此导致港口企业生产经营低效率,低效益。其二是 政企不分。现在的港务局同时具有 政和 企双重身份。为保证港务局的经营绩效,难免凭借行政权力进行不平等竞争,由于企业是政府的隶属机构,地方政府间的利益之争必然在其控制下的港口企业行为中有所体现,表现为低水平,盲目投资,重复建设,造成邻近港口之间恶性竞争。

面临这些问题,改革势在必行。具体如何改,是上下各方都在探讨的问题。首先大前提是,港口体制改革不是孤立的,而是全国政治经济体制改革大系统中的一个子系统,子系统改革的方向和节奏应紧随主流。港口体制改革应服从 政府代理国有资产所有职能的机构与政府执行社会经济管理职能的机构相分离的原则。

目前,无论在理论界还是实际部门,针对港口管理体制中的 政改方案意见还较统一。 来稿日期:1999 06 24

许曹华:37岁,讲师,硕士,研究方向为航海气象与航运管理。

那就是 一城一港一政一引航 原则。按此原则,港务局(除个别战略性港口外)作为地方政府的隶属机构,专门处理港口的行政事务,不再参与港口企业的经营事务。引航站作为隶属港务局的事业单位。港监则统一由中央主管水运事业的部门负责承担。那么 企改 又按什么模式进行呢?在原有体制下,港口企业被束缚在行政关系条块分割的框架内,经营环境僵化,宏观上投资过于分散,局部投资又不足。 放权让利 的政策思路已完成了其历史使命,取而代之的资本经营的概念逐渐进入到经济生产中来。资本所具有的流动性、灵活性等特点,的确非常适合港口行业这种高风险、高投入的运作。党的十五大提出的 以资本为纽带,通过市场形成具有较强竞争力的跨地区,跨行业,跨所有制和跨国经营的大企业集团 的理论,也为我国港口管理体制改革指明了方向。

1 改革的基本方向

目前,有关港口管理体制改革的企改方案,可归为两类。

其一,组建港口控股公司。这是以中央或地方代理掌管的国有资产为经营对象的资本经营公司。受中央或地方的国有资产管理委员会委托,承接原由中央或地方水运主管部门管理的港口资产的经营权。港口控股公司不具有政府行政职能,不做港口行业行政管理工作,是完全的企业性质的经济实体,它通过参股、控股或独资等多种出资方式投资于各类港口企业。

其二,以港口生产经营性企业集团作为控股公司生长点。在目前国有资产全线调整,加强重心,优化国有经济布局结构之时,也应对我国的港口资源和资产作出重新规划。我国大陆1 8万km 长的海岸线上一直未能出现一个大型或特大型的国际集装箱干线枢纽港,只有少数几个有接卸第三、四代大型国际集装箱船能力的港口,这与我国航运大国的地位是极不相称的。而更令人遗憾的是,改革开放以来个别地方受狭隘的局部利益驱使而争相建港。例如长江下游南京至吴淞口260km 的岸线上,出现了一哄而上的局面,造成港口资源浪费,压价抢揽货源。若能按照十五大的思路重新组织资产,以资产为纽带协调统一相关利益,定能解决目前港口资产布局过散、战线过长的问题。十五大有关 资产重组 、 集团性 两种体改思路给出了国企改革的框架。笔者认为,依据现代企业理论及∀公司法#的要求,组建专门从事港口资产经营的港口控股公司是顺应改革需求,符合现代企业组织理论的优化选择,至于以港口生产经营性集团为核心建立控股公司,似不宜在大范围或宏观层次上推行,而只能作为体改多样化进程中的一种补充模式。

2 港口控股公司的基本属性

目前港口体制所带来的诸多问题,归结到一点就是 政非政,企非企 ,政府干涉太多,行政权力参与企业行为太多。长期以来,我国的行政管理体制条块分割严重。港口企业既要受到中央及地方交通主管部门的行业管理,同时,也要受到所属行政区域内的地方政府支配,重重压力和束缚,使企业的活力无法激活;而且港口企业之间的竞争不完全以市场为取向,倒是部门或地方利益争斗的延伸。因此要改革目前的港口管理体制,应该是双管齐下,即政府机构要改革,港口企业要改组。但这又涉及到方方面面的问题,改革的复杂程度使之不是在一朝一夕能完成的。目前中央政府已迈开了政府机构改革的步伐,一方面要加强政府的综合经济部门,逐步撤销行业管理部门;另一方面要实现 政府代理国有资产所有权职65No.4 许曹华:浅论我国港口管理体制改革的两种思路

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能的机构与政府执行社会经济管理职能的机构相分离,将政府的行业管理部门改组为专门经营国有资产的行业性控股公司,这已在石化、三色、航天等部门实行了。虽然,本届政府中仍保留了交通部等少数几个专业经济部门,但这只是暂时的,机构改革的最终目标是要撤销行业管理部门。但撤销行业管理部门并不是不需要行业管理,而是要采用市场手段取代原来的计划手段对具体行业实施有效的产业结构调整。组建港口控股公司,就是顺应这一要求的举措。

首先,港口控股公司可在不同层次设立,可以是中央一级的,也可以是地方一级的,或是中央和地方联合成立的。港口体制改革的目标就是实现政企分开,企业是不分级别的,一律是市场经济平等的经营主体,只是企业的资产所有者代表还存在着中央与地方的区别,以中央政府所有的港口资产为经营对象,可称为中央一级的港口控股公司,相应地也就有了地方一级的港口控股公司。中央港口控股公司可通过参股、控股等资本运作方式参与地方港口控股公司,形成中央与地方联合成立的公司。这里的 地方概念不一定是按行政区划规定的界限,可以是跨行政区域的,也可以是区域内部的,这样才符合资本流动的本质需要。另外,无论成立哪一类港口控股公司都应以市场经济为依托,资本运作为主要内容。

其次,中央或地方的港口控股公司应是纯粹型的控股公司,它只从事港口资本经营。与纯粹型控股公司相对应的还有混合型的控股公司,它不仅从事资本经营,而且从事生产经营,主张将港口企业作为控股公司生长点的人,就是以混合型控股公司作为目标模式的。但是,除电力、铁路等特殊行业之外,政府行业管理部门改组均应按纯粹型控股公司模式进行(目前,中央各有关行业管理部门也是按照这一方向设计其改制方案的)。原因在于,行业性控股公司除了具有资本经营的职能外,还具有落实国家产业政策的职能。后者对混合型控股公司来说,执行上会有缺陷。如果国家港口规划中的建设重点恰与混合型控股公司中的核心港口企业一致,港口规划的执行将是有保障的,但若不一致,国家港口规划对市场微观主体!!!企业来说是不具有直接约束力的。

第三,政府国有资产管理机构(中央政府国资委和地方政府国资委)与港口控股公司之间,是国有港口资产所有权的第二级委托!!!代理关系(第一级委托!!!代理关系是全民将国有资产的所有权委托给政府国有资产管理机构代理)。按照规范的委托!!!代理协议和国有资产保值增值责任书,将政府交通、水运主管部门所辖的港口资产所有权委托给港口控股公司代理。作为代理者,港口控股公司以受托港口资产为对象,从事资本经营活动,即把受托港口资产的操作作为主要内容的经营活动。

在上述委托!!!代理关系中,国有资产管理机构作为委托者,拥有对港口控股公司资本经营活动的监督权,并通过按规定程序任免公司的法人代表和审议公司重大投资决策的方式,约束控股公司的行为。按照有限责任公司的基本规范,国有资产管理机构代表政府,只对港口控股公司承担有限的财产责任。港口控股公司作为代理者,拥有对受托国有港口资产的经营权,并对政府国有资产管理机构承担受托国有资产的保值增值责任。在国有港口资产所有权的委托!!!代理协议约定的范围内,港口控股公司自主经营、自负盈亏。

此外,还需作一些补充和注释,第一,要界定港口控股公司与其投资的港口生产经营性企业之间的关系,港口控股公司与其投资的港口生产经营企业之间是国有资产的出资主体与生产经营主体的关系,但这并不意味着港口控股公司是唯一的出资者。相反,根据企业出资主体多元化的客观要求,港口控股公司应只是其投资的港口生产企业的出资者之一,后者