城市社区居民委员会的发展与职能定位

社区建设是在新形势下的社会重构运动，内 容之多，涉及范围之广，程度之深都是前所未有 的。在城市基层社会中，社区制是对单位制、街 居制的一种超越，是继街居制之后，正在形成的 一种社区治理结构，其本质是政府、社会、市场 与社区关系的再调整与治理结构的转变。这些模 式为新时期我国社会管理创新提供了宝贵的实践 经验。
东城区委党校 邵芸 2012年7月
读报掠影
一刻钟服务圈建成409个示范点 北京六型社区将有操作化标准 七成财政支出投向民生领域
中国改革开放的30年历程：
经济体制改革——实现从计划经济体制转向社会主义市
场经济体系转变；
政治体制改革——转变政府职能并实现“政企”分离； 社会体制改革——实现“政社”分离，构建公共服务性
街道办法律定位与实际的背离
《城市街道办事处组织条例》 1993年海淀某街道实际情况
人员编制
3-7人
150人左右
工作职能任务 1.办理市、市辖区的人民委 员会有关居民工作的交办事 项； 2.指导居民委员会的工作； 3.反映居民的意见和要求。
1.党政工作有103大项，274 小项； 2.党务工作42大项，涵盖91 项具体任务； 3.行政工作61大项，涵盖183 项具体工作。
民政部提出“社会福利社会办”、“社会福利国家 可以办，社会团体可以办，工厂机关可以办，街道可以 办，家庭也可以办”。
80年代中期，北京市就提出了街道建立“一厂（福 利工厂），一院（敬老院），一所（伤残儿童寄托所）， 四站（老年人活动站、精神病人工疗站、老年人综合服 务站、烈军属服务站）社会福利网络”的要求
3.开展便民利民的社区服务活动，兴办有关服务事业 ； 4.调解民间纠纷，及时化解居民群众间的矛盾，促进 家庭和睦、邻里和谐 5.及时向人民政府或者它的派出机关反映社区居民群 众的意见、要求和提出建议
《国务院关于加强和 6.推动社区互助服务和志愿服务活动 改进社区服务工作的 意见》（国发〔2006〕 14 号文件
作
内
去办事处报表 统计0~15岁青少年人数
容
上办事处领任务 写反馈情况
调查的统计结果
居委会角色的错位
居委会是个筐、什么都往里装。 上面千根线，下面一根针 区职能部门权大责小，街道有责无权，居委会只有干
活的份儿。
第三阶段：21世纪以来 社区制的探索 20世纪90年代，随着社区在协调利益、化解矛盾、应对 突发事件、强化人口管理、维护社会稳定等发面的服务任 务逐步加大，以行政主导性的“街居管理”逐步陷入不堪 重负、管理效率低的困境。
（二）我国城市基层社会管理体制的变迁
第一阶段：建国— 20世纪70年代末 单位制为主、街居制为辅 1.单位制是适应计划经济体制而设立的一种特殊的组织形 式，具有政治、经济与社会三位一体的功能，以行政性、 封闭性、单一性为特征。 2.“街居制”以街道办事处和居民委员会为组织架构，街 道办事处作为区级政府的派出机关、居民委员会作为居民 自治组织进行日常运作。1954年出台的《城市街道办事处 组织条例》和《城市居民委员会组织条例》基本确立了我 国城市基层管理体制——街居制。
依法组织居民开展自治活动的注意事项：
（1）居民自治要直接反映居民群众的利益诉求。这就要
求，逐步扩大直接选举的覆盖面，让居民群众自己选举
自己满意的社区领导人 ；涉及居民群众利益的社区事务，
要让居民群众直接参与讨论和决策，让居民群众自己做 主，而不是想当然地根据自己对居民群众利益需求的猜 测来“为民做主”、“代民做主”。
社区居民委员会的主要职责
1、依法组织居民开展自治活动 2、依法协助政府开展工作 3、依法依规开展有关监督活动
1、依法组织居民开展自治活动
角色：社区居委会社区居民自治的组织者、推 动者以及实践者。 讨论：“依法”的含义？
“依法”深刻涵义
社区居民委员会组织居民开展自治活动的 方式必须符合法律要求。
依法组织居民开展自治活动的内容
依据的法律法规 自治活动的内容
《居民委员会组织法》 1.宣传宪法、法律、法规和国家政策，教育居民遵守 （1989年12月26日主 社会公德和居民公约、依法履行应尽义务，开展多种 席令第21号公布） 形式的社会主义精神文明建设活动
2.召集社区居民会议，办理本社区居民的公共事务和 公益事业 ；
为何建国以后我国没有推动社区发展？
1.20世纪30年代，中国学者在理论上对社区、社区发展 等相关问题进行了充分的探讨与论证。 2.联合国早在1955年制定的《通过社区发展促进社会进 步》的报告中就指出应把促进社区居民积极参与社区工 作，改进地方行政机构的功能作为重要目标，并同时指 出政府应该积极而广泛地协助社区自助计划的实现。
南京白下区模式 2002年在淮海路街道实施体制改革试点， “理顺一个关系”：理顺政府、社会、市场与社区的关系； “坚持两个依法”：政府依法行政，社区依法自治； “实现两个归位”：政府行政管理职能“归位”，政府社会化职 能“归位”。 武汉江汉模式 在江汉区百步亭花园社区设立一个半行政半自治的组织： “百步亭花园社区管理委员会”，“管委会”直接履行基层政府 的部份职能，领导、组织和协调社区组织及各项活动。“管委会” 由百步亭花园社区各自治组织负责人、各管理机构负责人和业主 代表组成，形成一种行政调控机制与社区自治机制结合、行政功 能与自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会 力量互动的社区治理模式。
相关调查
街道办安排的工作
上办事处开会 18
为居民服务的工作
开各种证明
社区管理工作
21 居委会开会 9 9 9 8 8 6 6 3 检查社区安全防火 检查卫生 8 7 19
工
收取卫生费 入户调查 答党办十六大学习100题问卷
11 接待居民来访 7 4 4 4 4 3 清理街道楼院卫生 走访贫困户 办理低保 安排下岗职工工作 病残孤贫军慰问 调节居民纠纷 解决跑冒滴漏问题
（2）所有制结构的变动 非公有制经济的出现，无行政级别、无挂靠单位、无党组 织领导的“三无”单位。 （3）市场经济的发展 市场经济的实行，带来了我国国有企业及政府事业单位全面 改革。企业按市场规律办事，提高市场竞争力，下岗失业的人 增多，城市社会人员越来越多的从单位人变为“社会人”。 （4）社会流动的加剧 随着流通体制、劳动人事、社会保障、户籍等制度的改革， 我国社会出现了前所未有的自由流动空间。单位内外、体制内 外、城市之间、城乡之间流动增加。
依法 组织 居民 开展 自治 活动
社区居民委员会自治活动的内容不得与宪 法法律法规和党的方针政策有任何冲突。
什么是符合法律要求的方式呢？
性质决定一切。
行政机关 经济组织 执法组织
我说你听、我命令你服从 以追求利润和经济指标为目的
法律处罚、行政处罚
作为基层群众性自治组织，居民委员会只能采取民主协 商、说服教育等方法组织居民开展自治活动。
富有人情味和认同感的传统社会生活共同体。
学术界的争鸣：
费孝通：20世纪30年代首次从英文翻译过来，社区一词慢
慢普及。 社会学家费孝通对社区的表述：“社区是若干个社会群体或 社会组织聚集在某一地域里形成的一个在生活上相互关联 的大集体。 社会学家郑杭生：社区是进行一定活动、具有某种互动关 系和共同文化维系力的人类生活群体及其活动区域。方明 在他的《社区新论》一书中指出：社区是指聚集在一定地 域范围内的社会群体和社会组织，根据一套规范和制度结 合而成的社会实体，是一个地域社会生活共同体。 社会学家袁方：社区是由聚集在某一地域内按一定社会制 度和社会关系组织起来的、具有共同人口特征的地域生活 共同体。
二、社区居委会的定位与职责
我国社区居委会的发展历史
毛泽东：“还是把居民组织起来好。” 第一个居委会：1949年10月23日杭州市上城区紫阳街道上羊市



街居民委员会。 1953年的《关于街道办事处、居民委员会组织和经费问题的报 告》中指出、居民委员会组织、其性质是群众性自治组织，不 是政权组织，也不是政权组织在下面的腿。 1954年全国人大常委会颁布实施《城市居民委员会组织条例》。 截止到1999年底，我国有667个城市，749个市辖区，5904个街 道办事处，11.5万个居民委员会。 目前，许多地方通过建立社区党组织、社区居委会和社区服务 站“三位一体”的社区管理服务体制。
第二阶段：20世纪80初-90末年代 街居制勇挑重担、艰难支撑 1.单位制走向解体和街居制恢复发展的主要背景 （1）知青返城的就业压力。 20世纪70年代末80年代初，我国城市改革尚未正式 开始，全国有近1500万名“文革”期间上山下乡的知识 青年回到城市。就业方针由单纯的国家分配变为了国家、 集体和个人结合解决。
国内不同地区对社区管理体制的探索
上海模式 “两级政府、三级管理、四级网络”政府推进、社会参与、 民主自治、社区服务市场化运作。 青岛浮山后模式 2001年，青岛市最大规模安居工程的浮山后社区不再设置 “街道办”，而改革为： 一个核心：社区党工委，区域内多种组织的领导核心。 三套工作体系： 一是社区自治工作体系─“社区委员会”。 二是行政事务工作体系─“社区事务受理中心”。 三是社区服务工作体系─“社区服务中心”。
两次转型的区别：
在街居制阶段，政府自上而下加强社区服务工作，主
要关注如何加强公共服务，满足社会转型过程中下岗 职工、退休人员等特殊群体的基本需求，应对社会问 题；
在社区制阶段，我们可以用社区建设来概括。研究探
讨如何提高社区的管理和服务水平的同时，开始更关 注如何通过社区成员参与本社区公共事务，塑造新的 共同体和共同价值，丰富人们的精神生活和社会交往， 建设和谐的社区关系。
2010年，陕西宝鸡
市宝烟社区制定的《社
区养犬管理办法》(讨论
稿)，其中一条规定在交
纳3万至8万元的保证金
后才能养狗。
公章搭彩票 2011年，南京市秦 淮区小西湖社区居委会 要求前来盖章办证的民 众先买50元福利彩票。 南京市秦淮区福利 彩票发行办公室解释， 因为今年南京市的“福 彩”销售任务较重，所 以他们让社区也承担了 一部分的销售任务。
北京鲁谷社区模式
在鲁谷需要增设一个街道办事处情况下进行的体制创新，改 革始于2003年。“理顺一个关系，坚持两个依法，构建三个体系， 实现两个归位，”创建“小政府、大社区，小机构、大服务”的 城市基层管理模式。 创新街道管理体制，推进基层民主和社区建设。内设机构由 传统街道的17个科室改为“三部一室”，减少了73%。 通过职能归位，理顺内外关系。对现街道办事处承担的政府 行政执法和行政审批职能进行了逐条梳理，推动“政社分离”、 “政事分离”。 创建大社区民主自治组织，强化基层民主自治功能。把过去 由政府直接管理的部分社会事务交给了社区自治和社团组织，大 力培育中介服务组织，坚持社会多元化善治，逐步实现社区自治 组织的自我管理、自我教育、自我服务。
中办发„2010‟27号《关于加强和改进城市社区居民
委员会建设的意见》。 《意见》的制定下发是总结经验、研究问题、规划未 来的过程，既总结了我国城市社区居民委员会建设 61 年来的经验，又研究了当前我国城市社区居民委员会 建设中面临的突出问题，还明确了今后 5 至 10 年我 国社区居民委员会建设的指导思想、基本原则、目标 任务、工作重点、组织领导，充分体现了我国城市社 区居民委员会建设工作的规律性，是指导我国城市社 区居民委员会建设的纲领性文献。
的现代政府。
主要内容
一、社区的发展与社会管理创新 二、社区居委会的定位与职责 三、社区居委会的现状及其重点任务
一、社区的发展与社会管理创新
（一）社区概念的由来 “社区”Biblioteka Baidu词的诞生
德国社会学大师滕尼斯：1887年出版的《社区和社会》
中首次提出了“社区”的概念。
社区是指建立在血缘、地缘、情感和自然意志之上的
“社区”的核心要素： 一定的地域 一定的人群 一定的组织机构 一定的认同 “社区是指聚居在一定地域范围内的人们所 组成的社会生活共同体。城市社区的范围一 般是指经过社区体制改革后作出了规模调整 的居民委员会辖区”----《民政部关于在全国
推进城市社区建设的意见》2000.11.19