论公共利益及其本质属性

是由利益需求 “ 总量”和利益差异程度所决定的。最
这 ２ 个问题， 下面将在区分公共利益和共同利益概
为主要的是， 共同体规模制约着共同体利益的认可
治思想史， 也影响到中世纪。亚里士多德在把人界 定为政治动物的时候， 实际上就是把人看作是他那 个 特 定 社 会 整 体 的 一 部 分 。他 以 手 足 和 全 身 的 关 系 为例指出， 如全身毁伤， 那么作为身体的组成部分 的 手 和 足 也 就 无 从 发 挥 其 作 用 了 。与 整 体 国 家 观 相 联系的是具有整体性和一致性的公共利益， 公共利 益 被 视 为 一 个 社 会 存 在 所 必 需 的 一 元 的 、抽 象 的 价 值， 是全体社会成员的共同目标。亚里士多德把国 家 看 作 是 最 高 的 社 团 ， 其 目 的 是 实 现 “ 最 高 的 善 ”， 这 种 “ 最 高 的 善 ”在 现 实 社 会 的 物 化 形 式 即 为 公 共 利益。亚里士多德以此作为划分政体的标准“： 依绝 对公正的原则来判断， 凡照顾到公共利益的各种政 体就都是正当或正宗的政体； 而那些只照顾统治者 们的利益的政体就都是错误的政体或正宗政体的 变态（ 偏离） 。［２］”
接受或关于公共利益概念的客观定义是不可能的，
局限于某个或某些特定成员， 它就应该是绝大多数
尤 其 不 可 能 用 实 质 性 的 词 句 为 公 共 利 益 下 定 义 。虽
成 员 或 者 是 所 有 成 员 共 同 的 利 益 诉 求 。共 同 体 规 模
然如此， 我们还是要为公共利益确定一个大致的涵
第
历 了 一 个 从 抽 象 的 道 德 原 则 向 具 体 个 体 的 共 同 福 利 转 变 的 过 程 。公 共 利 益 与 共 同 利 益 是 两 个 容 易 混 淆 的
一 期
概念， 弄清它们之间的联系有助于理解公共利益的本质。公共利益的本质属性不仅仅体现在其抽象的客
二 观性和社会共享性方面， 而且还要具体体现在具有物质形态的公共产品的非排它性上。不论从管理者的
将公共利益看作共同幸福， 这一思想突出了公 共利益与个人利益的一致性方面， 但在共同体时 代， 由于强调整体利益优先于个体利益， 公共利益 同 样 会 沦 落 为 取 缔 个 人 利 益 的 借 口 。与 共 同 体 相 伴
公 共 管 理 学 报
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第 三 卷 第 一 期 二
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从表面上看， 这 ２ 种观点的区别在于是否承认 公共利益， 但究其根本， 它们分歧的关键是公共利 益的界定方式。公共利益是客观存在， 但它同样离 不开人的认识水平。可以说， 公共利益是客观存在 和主观判断的统一。在权力集中的社会里， 统治者 个人或群体握有解释或判断公共利益的特权， 可以 就某些重大问题迅速做出决策， 从而保证决策的高 效。但这样的决策只是少数人的判断， 难免在重大
越小， 共同体利益的内容越简单、越狭窄； 共同体规
义。事实上， 研究公共利益时有 ２ 个关键问题不容回
模越大， 共同体利益的内容越复杂、越广泛。但无论
避。（ １） 公共利益是抽象的（ 虚幻的） 还是现实的（ 具
如何， 共同体利益都不是单一的， 而是多样化的。这
体的） ？（ ２） 公共利益与共同利益完全一致吗？ 围绕
论公共利益及其本质属性
胡象明 １， 董 琦 ２
（ １．北京航空航天大学 公共管理学院， 北京 １０００８３； ２．复旦大学 经济学院， 上海 ２００４３３）
第
三
摘要： 学术界关于公共利益是否存在的分歧， 其关键在于对公共利益界定的方式不同。从亚里士多德到卢
卷
梭再到当代的社会科学家， 从他们的理论中都可以找到有关公共利益理念的影子。对公共利益的理解， 经
它们给社会带来的后果， 是不可取的。
２．１．１ 共同体的规模与共同体利益
那么， 到底什么是公共利益呢？ 许多人（ 包括绝
共 同 体 是 由 相 关 成 员 组 成 的 。其 成 员 数 量 的 多
大多数政治 科 学 家 在 内） 认 为 ， 提 出 一 个 能 被 普 遍
少， 影响着共同体利益的内容。既然共同体利益不
１８ 世纪欧洲的个人主义者都把 “ 自爱” “、 自我 利益”描述成人类社会运作的 “ 普遍动力”。亚当·斯 密从经济社会学的角度系统论述了市场这只 “ 看不 见的手 ”的 作 用 ， 认 为 个 人 利 益 会 在 市 场 机 制 的 作 用 下 自 动 促 进 公 共 利 益 的 实 现 。这 是 最 为 典 型 的 自 由主义公益观， 直接影响了资本主义早期的消极政 府 理 论 和 放 任 主 义 的 政 府 政 策 。功 利 主 义 公 益 观 也 是一种近代观念， 以 “ 最大多数人的最大幸福”为它 的口号。在此， 幸福不仅是从总额上衡量， 也从享受 它的人数来衡量。按照这一原则， 似乎强调的是多 数人或人民的利益， 而不是个人的利益。然而， 在功 利主义者看来， 社会是由各个被认为是其成员的个 人所组成的， 每个人在追求个人利益时， 自然而然 地 在 增 加 整 个 社 会 的 利 益 。个 人 利 益 是 公 共 利 益 的 基础， 损害了个人利益也就损害了公共利益， 实际 上仍然是把个人利益推到至高无上的极端地位： 惟 有个人利益是现实的利益， 不能为他人幸福而牺牲 个人自己的幸福。１９ 世纪以后兴起的新自由主义 逐渐放弃了政府不干预经济活动的主张， 提出国家 应对社会成员的经济活动进行调整和限制， 并在坚 持个人有权追求自我利益和个体自由的基本立场 的同时 ， 考虑作为个人自由的条件的公共利益。罗 尔斯倡导 “ 差别原则”， 试图通过对弱势集团的补偿 来纠正历史的不公正。这表明， 人们对公共利益的 理解在随着社会的发展发生变化， 公共利益不能被 理解为个人利益的简单聚合， 也不能仅仅为社会中 一部分成员占有和享用， 而必然要表现为社会全体 成员从社会整体繁荣与进步中普遍受惠。
古代社会没有给个人独立性留出余地， 也不允 许个人得到保护， 它完全吞没了个人。个人作为一 个人， 同时作为 一 个 “ 私 生 活 中 的 自 我 ”， 理 应 受 到 尊重的观念来自 于 基 督 教 ， 并 经 文 艺 复 兴 、新 教 和 现代自然法学派得以发展， 到 １９ 世纪这一原则才 获 得 普 遍 胜 利 。 当 一 种 支 配 性 的 目 的 分 解 了 、歧 异 了， 人们对公共利益的理解必然会发生变化。近现 代许多思想家把国家看作是 “ 一群自由人为享受公 共利益而结合起来的团体”， 国家的主要任务是保 护私有财产。熊彼特（ Ｓｃｈｕｍｐｅｔｅｒ） 就坚持认为“： 不 存在什么全体人民能够同意或通过理性论证的力 量能够同意的被出色地决定的共同的幸福那样的 东西。”因为“， 对不同的个人或集团而言， 共同的幸 福 势 必 意 味 着 不 同 的 东 西 。［４］”这 一 观 念 尽 管 有 片 面 之处， 但至少揭示出历史发展的一个事实， 即现代 社 会 与 传 统 社 会 的 分 野 。这 种 分 野 并 不 在 于 人 们 中 间是否存在差别— ——在任何社会中， 人们之间的差 别都是客观存在的， 而是在于对待这些差别的态 度： 传统社会的态度是抑制和消解这些差别而使人 们的价值观念趋于统一， 从而也就可能用一个类似 “ 公共利益”的根本价值观念来规范和约束人们的 行为； 而现代社会接受和承认人们在价值观念上的 差别， 或至少把这种差别状态视为将持久存在的、 我们不得不接受的状态， 这就要从根本上放弃以一 种 “ 好”来定义 “ 公共利益”的办法， 而要把社会公共 利益与个人利益联系起来重新思考。
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○○
生的公益理念一直延续下来， 在近代启蒙思想家乃 至当代社群主义（ 又 译 共 同 体 主 义） 中 都 可 以 找 到 它的影子。比如近代法国思想家卢梭认为“： 唯有公 意才能够按照国家创制的目的， 即公共幸福， 来指 导国家的各种力量； 因为， 如果说个别利益的对立 使得社会的建立成为必要， 那末， 就正是这些个别 利 益 的 一 致 才 使 得 社 会 的 建 立 成 为 可 能 。［３］”在 卢 梭 看来， 公意永远是公正的， 它只着眼于公共利益， 且 并非所有人的利 益 ， 即 并 非 “ 个 别 意 志 的 总 和 ”， 也 不是摆脱了所有利己之心和自我主义的独特的个 人意志。可见， 卢梭是把公意看作是始终如一、不可 改 变 、不 可 能 被 消 灭 或 被 腐 蚀 的 理 性 实 体 。实 际 上 ， 在前工业化社会， 始终存在一种强烈的将公共利益 与 “ 好的生活”结为一体的倾向， 人们往往根据某种 至善或 “ 好的生活”来定义公共利益， 即无论自觉与 否， 这个社会里 的 人 们 对 什 么 是 “ 好 的 生 活 ”， 什 么 是幸福都有大致相同的理解， 这种共同理解也就大 致支配着人们的行为方式。
由此我们看到， 对公共利益的理解， 经历了一 个从抽象的道德原则向具体个体的共同福利转变 的 过 程 。公 共 利 益 的 歧 义 不 是 由 于 表 达 的 含 糊 引 起 的字面意义上的差异， 而是一个复杂观念的不同侧 面。在为公共利益下一个总体定义之前， 我们可以 先从反面为公共利益确定一些基本原则。首先， 公 共 利 益 不 能 被 认 为 是 个 人 欲 望 和 要 求 的 总 和 。我 们 从经验中得知， 个人的一些利益是同政治社会的利 益相对抗的， 而且人们有做出侵损公共福利的行为 的倾向。公共利益的判据是社会的长远需要， 而且 这个社会包含的范围越大， 判据越具有支配性。第 二， 我们也不能同意将公共利益视为政府当局所作 的政策决定。政府官员可能会误解社会利益， 可能 会在制定和执行公共政策时犯严重错误并可能将 国家之船引向覆灭和灾难之渊。因而， 把统治当局 的希望和行为视为公共利益的自动表述而不考虑
○○
立场看还是从公众的立场看， 公共利益都是公共管理的核心。
六
关键词： 公共利益； 本质属性； 公共管理
年 一
中图分类号： Ｄ０３
文献标识码： Ａ
文章编号： １６７２－ ６１６２（ ２００６） ０１－ ００７９－ ０７
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为了弄清公共利益的本质属性， 我们首先有必
收稿时间： ２００５－ １１－ １８ 作者简介： 胡象明（ １９５９－ ） ， 男， 湖北崇阳人， 毕业于武汉大学， 博士， 现任北京航空航天大学公共管理学院副院长， 教授， 博士生导师， 教 育部人文社会科学重点研究基地中山大学行政管理研究中心兼职 研究员， 研究方向： 公共行政、公共政策。
早在古希腊社会， 特殊的城邦制度造就了一种 “ 整体国家观”， 这种观念不仅长期贯穿于古希腊政
问题上出现失误， 那样反而损害了公共利益。从历
要弄清利益的内涵。所谓利益， 是指人们对于能够
史和现实中看， 专制政权往往根据自己的主观臆断
满足自己需要的处于稀缺状态的客观对象的占有
做出决策， 有些高效的决策更容易损害公共利益。
程 度 。人 与 人 之 间 的 利 益 关 系 实 质 上 是 一 种 对 能 够
那么， 到底应该如何界定公共利益呢？
满 足 自 身 需 要 的 稀 缺 的 客 观 对 象 的 占 有 关 系 。谁 对 这种与需要有关的稀缺对象占有得越多， 谁的利益
１ 公共利益概念的历史考察
就越大。在一个利益十分复杂多样的社会里， 有没 有人们通常所说的公共利益呢？ 对此有 ２ 种不同的 答案。多数学者认为， 一个社会存在着超越各种私 人利益累积或局部利益总和的公共利益， 公共利益 是客观存在的， 它并不以各个利益主体的认识不同 而有所改变。与此相反的观点以杜鲁门为代表， 他 指出“， 如果撇开形形色色的团体利益， 就没有什么 抽 象 的 公 共 利 益 。利 益 团 体 在 人 民 和 政 府 之 间 提 供 了必要的联系纽带， 无数集团追求它们自身利益的 过 程 就 是 公 共 利 益 得 以 确 定 的 过 程 ”［１］。