城市社区的管理体制改革

城市社区的管理体制改革作者：丁丁

来源：《中共浙江省党委党校学报》2013年第02期

作者简介：丁丁，女，中共浙江省委党校硕士研究生，主要研究方向为行政管理体制改革。

①李正东：《关于我国社区几个发展趋向的思考》，《浙江社会科学》，2001年第6期，第36页。

②郑杭生，黄家亮：《论我国社区治理的双重困境与创新之维》，《东岳论丛》，2012年第1期，第27页。

③周宇宏：《社区管理体制改革的创新与启示——以北京鲁谷社区为例》，《江西社会科学》，2012年第6期。

摘要：社区管理的效率与质量直接关系到亿万居民的日常生活，而提高其效率与质量关键在于健全社区管理体制。本文通过理论分析确立我国城市社区管理体制改革的价值取向，继而比较分析北京、武汉、铜陵等案例，得出撤销街道办事处的共识，一定程度上代表了改革方向。最后以浙江台州为调研区域，采用深度访谈法全面分析撤销街道办事处的可行性，进而对城市社区管理体制改革的路径选择提出建议。

关键词：城市社区；社区管理体制；街道办事处；撤销街道办

中图分类号：F552.1文献标识码：A文章编号：1007-9092（2013）02-0089-07

自1954年12月，我国初步形成以市、市辖区、街道办事处、居委会为主体的城市社区管理体制。从1954年到1980年，随着街道民主建政运动、人民公社运动和文化大革命，城市基层管理基本确立了以单位制为主，街居制为辅的体制。随后经济转轨和社会转型，单位制逐步衰落，社会管理与服务职能逐步由政府、企事业单位向社会过渡，社区任务繁重。街居制也陷入管理困境，街道办事处职责与权限严重失衡。城市社区管理“纵向管不到底，横向管不到边”。“社区作为具体化的社会，是社会的窗口和缩影。”①社区发展程度往往直接反映城市发展水平，社区管理重要性日益显现，而其效率与质量关键在于健全社区管理体制。因此，城市社区迫切需要改革管理体制来解决社会问题和矛盾，承担起重新整合社会的功能。

一、我国城市社区管理体制改革的实践探索

近些年，北京、武汉、铜陵等城市应对社区建设新需求，顺应城市管理体制改革的价值取向，结合实际积极探索，涌现出典型社区。

（一）北京市石景山区鲁谷社区

鲁谷社区改革由多重因素催生。一是社区建设成效显著，军营社区、党建社区不断涌现。二是以2001年底北京市行政区划调整为契机，对城市化过程中的问题认真调研论证。三是转型时期街居制弊端显露，街道职能定位不准，浪费资源，不利于社区民主自治。改革中，（1）理念先行，确定改革思路。区政府体制创新筹备组广泛调研并搜集意见，2003年7月18日正式成立“鲁谷社区”，不设街道办事处，确立以“理顺一个关系，坚持两个依法，构建三个体系，实现两个归位②”的改革思路。（2）简政放权，重组组织机构。社区党工委负总责，内设办公室和党群工作部，下辖20个居民党组织。社区行政事务管理中心由区政府派出，负责辖区城市管理等服务工作，内设社区事务部、城市管理部和办公室，下辖20个居委会。社区代表会议及其委员会，承担政府释放的部分社会事务，监督政府依法行政。社区委员会下设文教体卫、计划生育、人民调解、共驻共建、环境卫生、社区服务办公室和工作组。机构设置上改革自上而下的“一对一”。实行行政编制“三部一室”：党群工作部、城市管理部、社区事务部、综合办公室。事业编制机构“一所两室”：社会保障事务所、企业服务办公室、社区委员会办公室。③（3）梳理职能，实现职能归位。把梳理后社会管理相关职能交由社区委员会下设办公室和工作组来承担；行政管理相关职能回归区政府，三部一室、一所两室本着“权随责走，费随事转”依法履职，专业性较强的公安、司法等由区职能部门在社区设派出机构。原街道办的具体职能分流上，典型的如区劳动和社会保障局接管社区劳动监察职能，社区社会保障事务所承担原劳动科其他社会保障事务；区规划局基于居委会初审结果，直接审批由城市管理科转出的居民私房翻建等工作；社区自治组织承担文教体卫部分社会事务，社区事务部承担相关指导与协调工作等。陈雪莲：《从街居制到社区制：城市基层治理模式的转变——以“北京鲁谷街道社区管理体制改革为个案”》，《华东经济管理》，2009年第9期。政府职能转变的同时还培育了中介组织等作为政府公共管理的合作伙伴，形成了一套完善的社区群众自治体系。

（二）武汉市江岸区百步亭社区

武汉安居工程发展有限公司武汉安居工程发展有限公司为百步亭集团旗下的核心企业。于1995年开发百步亭。新开发的大型住宅区无管理基础和经验，区委区政府、集团领导调研论证两年后，认为传统模式影响社区自治和政府联系居民，由此决定不设立街道办事处，将开发商纳入社区管理体系。百步亭以“4321”为改革思想：满足4个需要：企业发展、居民生活、社会稳定、国家需要；达到3个回报：回报企业、社会、国家；形成2个促进：以开发建设物质文明促进社区管理精神文明、再以文明社区可持续发展促进大规模建设；实现1个目标：让人民安居乐业。郑杭生：《新型社会主义实践的社区制度创新——对武汉市百步亭社区建设经验的一种社会性分析》，《政工研究动态》，2007年12月。改革中，（1）不设街道办事处，成立社区管理委员会。直接隶属区委、区政府的管委会，下有政府部门、百步亭集团、居民自治组织、物业管理委员会、业委会等代表。管委会协调指导居委会和业委会工作，居委会发动

群众参与社区建设，业委会规范物业工作并管理人员。江南：《武汉：和谐社区百步亭》，《政工研究动态》，2007年2月。（2）转变政府职能，创新工作方式。区政府将城管执法队、派出所等进驻社区，集中社保、计划生育等于社区服务中心，实行一个窗口对外、一站式服务张绍泰，左吉祥，高波：《武汉市百步亭社区管理创新模式研究》，《长江论坛》，2009年第6期。。由上级单位、居民共同质询、考核评定。工作方式上，派出所打破8小时制，“知民情、解民忧、创无盗、保民安、零投诉”。（3）发挥党的领导核心作用，更新社区党建工作。社区党委由党员代表选举产生，与管委会“双向进入、交叉任职”。党组织建设上推行“三制”江南：《武汉：和谐社区百步亭》，《政工研究动态》，2007年2月。。即党小组门栋制、社区党员联系制、24小时党员制。“三个必到、五个必访唐红，张继涛：《中国社区建设的一面旗帜——记武汉百步亭社区》，《住宅产业》，2008年第10期。”做得尤为突出。（4）创新社区自治机制，坚持居民自治。创建楼栋长制，形成“社区居委会——主管楼栋长——楼栋长——小小楼栋长”居民自治网络并以制度规范程序。居民可通过恳谈会、议事会、代表会议，业委会、志愿队等组织平台实现自治。（5）建立全方位组织结构，健全高效运行机制。纵向四条链：一是党的组织体系，从区、社区、苑区、楼区、门栋党组织的链接；二是政府和社区的指导体系，从区政府、社区管委会、居委会、楼栋长、志愿者的结合；三是从社区管委会、政府各职能单位到站所的互动；四是社区管委会到各职能委员会、物业公司的链接。横向三层次：一有社区党委和管委会的领导和被领导，管委会与政府职能单位的合作共建；二有社区各职能组织的互动合作；三有非政府组织间的分工协作。中共湖北省委党建工作领导小组办公室：《以党的建设引领和谐社区建设——百步亭社区加强党建、推荐和谐社区建设的调查》，《政策》，2007年第4期。

（三）铜陵市铜官山区

铜官山区于2010年8月19日实现区直管社区新体制。改革动因一是街居制下街道办与社区权责定位问题凸显，二是居民民主自治意识增强，三是30多年社区建设成功经验的积累。基于此，铜陵市委、市政府在对南京、上海等调研论证后确定街道社区化改革走向。改革中，坚持“一个减少、两个实行、三个完善和四个强化”。《撤销街道办，铜陵为基层社会管理探路》，百度文库，http：///view/e612301d650e52ea55189853.html。一个减少、两个实行、三个完善和四个强化，即减少街道办事处，实行社区扁平化管理，实行网格化管理，完善社区公共服务体系，完善市场服务体系，完善社区义务服务体系，强化党的核心功能，强化居民自治功能，强化社会管理功能，强化居委会监督功能。（1）撤销街道办事处，成立大社区体制。首先厘清职能划分，公共服务等职能回归社区，行政执法等职能回归区政府。其次实行社区公共事务准入制。区职能部门和社区通过联席会议共同落实工作。再次创新社区财务资产管理。社区开设独立账户，区财政直接核拨社区经费，完善社区财务制度等。最后将原6个街道办事处和49个社区整合为18个新的大社区。（2）组织重构，建立“一个中心，三个体系”。一个中心为社区党工委，区委直管；三个体系为社区居委会、公共服务中心和社会组织，居委会下设文明创建、社会保障等专委会，公共服务中心开设民政事务等7个服务窗口，一站式办理和一厅式审批。陈圣龙：《探路城市社区管理体制改革——基于铜陵市铜官山区“区直管社区”的实践分析》，《安徽行政学院学报》，2011年第5期。还引入市场和社会力量，鼓励养老、家政等多层次、专业化的服务机构进驻，并加大力度组建物业管理、志愿