公共政策工具的选择_政策执行研究的新视角_吕志奎2006

专 题 研 讨

公共政策工具的选择

——政策执行研究的新视角

吕志奎*

【内容提要】政策工具的选择是当前西方学者研究政策执行的一种新视角。本文正是基于工具选择的视角来研究政策执行。文章通过提出问题，引出“政策执行中的工具选择”这一研究主题，并说明其研究价值、研究历史与研究现状，进而综述当代西方学者研究政策工具选择的基本途径，并结合新公共管理范式和新治理范式来看待政府治理中的政策工具选择。

【关键词】 公共政策 政策工具 政策执行 研究视角

古人曰：“工欲善其事，必先利其器。”[1]在政策制定与执行中，政策目标就是“事”的问题，而政策工具（执行手段）则是“器”的问题。当政策制定之后，影响政策有效执行的一个关键因素,就是能否选择恰当的政策工具。政策工具（Policy Instruments or Tools of Government）是政府能够用以实现特定政策目标的一系列机制、手段、方法与技术，它是政策目标与政策结果之间的纽带和桥梁。不管我们是以“自上而下” (Top—down approach) 途径来设计政策执行模式，还是以“自下而上”途径(Bottom—up approach)来研究政策执行过程，政策执行的实质或过程总是包含着在可以利用的工具箱中选择一种或几种政策工具。“为了把两种见解结合到一起以便对它们在特定环境中的运作有一个更清楚的认识，……许多公共政策领域的学者已经开始转向把政策执行作为工具选择的一个实例来研究”。[2]正如胡德(C.Hood)所言，政策执行就是工具选择的管理过程。长期以来，我们对政府机构及其人员在政策执行中的正当角色和职责功能比较重视，而对如何选择合理的工具来执行政策以有效达成公共目标上则较少关注。事实上，政策执行的核心在于选择和设计有效的政策工具。在政策执行中，选用何种政策工具以及用哪一种标准来评价该工具的效果，对政府能否达成既定政策目标具有决定性影响。

一、政策工具选择在政策执行中的重要性

（一）政策工具是实现政策目标的基本途径

政府为了有效地管理国家事务、经济文化事业和社会公共事务，必须根据社会“政治——经

* 吕志奎，广东中山大学政治与公共事务管理学院2006级行政管理专业博士研究生。

[1] 《论语•卫灵公》，孔子曰：“工欲善其事，必先利其器。”

[2] [加]迈克尔•豪利特/M•拉米什著，庞诗等译：《公共政策研究——政策循环与政策子系统》，北京三联书店2006年5月第1版，第273页。

《太平洋学报》 2006年第5期

济——文化”发展的情势，针对现实中的重大公共问题，制定相应的公共政策，并确定合理的政策目标。被制定的政策通过有效执行达成目标，而目标的达成必须以相应的政策工具作为媒介与手段。“一项法律的通过、一项管理条例的采纳，或者一条裁决令的颁布确立了政策目标，并规定了必要的手段去实现它们。”[3]任何一项政策都是目标与工具的有机统一，工具是达成目标的基本途径。政策科学的创始人哈罗德•拉斯韦尔（sswell）曾言，政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”。[4]这里的“策略”实质上就是政策工具，它是达成政策目标的一系列方法、技术和手段。实际上，“所有的公共政策，不论它们是发展型的、调节型的、禁止型的，还是其他型的，都含有某种控制的因素在内。即它们总是通过这种或那种手段，旨在让人们做某些事情，不做某些事情，或者继续从事他们本来不愿从事的活动。”[5]在政策执行中，目标的选择固然重要，但选择和设计有效的政策工具，以规范目标群体的行为，从而使其行为与政策的目标要求达成合意，则显得尤为重要。

（二）政策执行的核心就是选择恰当的工具

“执行”一词的英文“Implement”源自拉丁文，本意为“工具、器具、用具”之意，后引申为现代意义的“执行”，即选择“工具”执行、贯彻和落实政策。由此也可知工具的选择主要发生在政策执行阶段，政策执行的核心在于选择和设计有效的工具。实际上，政策执行在很大程度上就是以政府为中心的行政机构，以有效地增进公共利益为目标，选择一种或多种政策工具，去解决公共问题的过程。所以，政策执行作为一种动态过程，就其本质而言就是政府机构在特定环境下针对特定政策问题而对特定政策工具进行公共选择的过程。在特定背景下，一些工具比另一些工具会有效；而一种工具失效后，就要转而选择其他工具。现代国家的政策执行市场由“简单化”时代向“精密化”时代的发展，使得政策工具的选择显得尤为重要。

（三）政策工具的选择关系到政策的成与败

现代国家的政策执行市场由“简单化”时代向“精密化”时代的发展，使得政策的有效执行依赖于工具的正确选择。美国学者艾利斯说：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于政策的有效执行”。[6]为了使某一项政策有效，需要的不仅仅是权力和拨款，良好的政策实施技术——政策工具也是必不可少的。安德森认为，“在试图确定某一项公共政策有没有可能有效时，政策分析家们不仅仅关切政策的主要目的，以及这些目的有没有实现；而且还要关注可采取的政策实施技术，以及这些政策实施技术是否适合于政策的有效实施”。[7]政策执行失败最重要的原因，“关键性的不是管理技巧而是执行的工具”。[8]戴维•奥斯本（David.Osborne）曾言：“今天我们政府失败的主要之处，不在目的而在于手段。”[9]“政府

[3] [美]戴维•L•韦默、[加]艾丹•R•维宁：《政策分析——理论与实践》，上海译文出版社，2003年版，第177页。

[4] sswell and A.Kaplan，Power and Society. New Haven，Yale University Press，1970，p.71.

[5] [美]詹姆斯•E•安德森：《公共决策》，华夏出版社，1990年版，第165页。

[6] 陈振明：《政策科学》，中国人民大学出版社，2003年版，第260页。

[7] [美]詹姆斯•E•安德森：《公共决策》，华夏出版社，1990年版，第160页。

[8] [美]罗伯特•B•登哈特、珍妮特•V•登哈特：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，中国人民大学出版社，2004年版，第105页。

[9] [美] 戴维•奥斯本、特德•盖布勒：《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》，上海译文出版社，1996年版，第8页。