专项资金管理内控体系构建

专项资金管理内控体系的构建

专项资金管理和使用中存在的主要关键风险是中国人情社会造就的舞弊风险、决策风险等，解决这些问题的长效办法是构建严密内部控制体系，把与专项资金有关的单位、流程、财务等方面都纳入这个体系。这样，审计的重心在于定期测试内控体系的效果和效率，持续确保该内控体系的整体有效性，通过制度彻底持久实现对各种风险的管控。

一、构建背景：专项资金管理的特点及面临的风险

财政专项资金，是指中央及地方各级人民政府及其财政部门依据有关法律、法规、规章和政策设立的、具有专门用途的财政性资金，包括中央、省、市（州）和县（市、区）等各级财政为完成特定的行政工作任务以及经济和社会事业发展目标而安排的生产建设性、事业发展性的项目资金，有如下三个特点：

一是政策性强，每项资金都紧紧围绕党和国家的相关政策进行安排，有明确的用途和使用范围，任何违规使用都属于非法。二是点多面广线长，所谓“点多”，涉及到农业、社保、环境、文化等多个领域；所谓“线长”，即资金通过财政、相关主管部门和金融机构逐级下拨，程序层级校多；所谓“面广”，即项目涉及千家万户。三是实效性强但时效差，基于特定安排，专项资金要求每笔资金都发挥应有的效益，都应在特定领域造福于民。但由于农业、生态、环保、民生等方面的特殊性，专项资金的效果需要较长时间才

能表现或者发挥出来。

这三个特点本身形成了一个矛盾的逻辑体系。“点多面广线长”的繁琐不利于恪守遵循政策的硬性要求，漫长而难以估量的时效又往往模糊了资金的效果和意义，这些因素及中国人情社会的思维因子促生了专项资金管理过程中的各种风险：

风险之一是领导舞弊风险。专项资金涉及到各层级部门领导，尤其是县区和乡镇等基层的领导，鉴于单位财政困境或个人问题，在中国人情社会思维的推动下，他们很容易会设法截留挪用甚至贪污专项资金。

风险之二是会计风险。在专项资金运行过程中，各部门财务会计交接手续繁琐，很多相关单位无法或者故意不执行财政资金报账制程序，容易出现大额提现问题，甚至存在用大量白条或用当地税务部门代开正规票据弄虚作假的现象。

风险之三是效益风险。生态、环保、健康、农产品质量等都是比较笼统而难以界定，在效果或效益方面缺乏明确的标准，在立项的时候就存在着明确效益概述缺位的问题，专项资金管理实际上成了专管花钱而不用具体考虑效益问题的行动。

二、构建内容：专项资金内控体系

专项资金具体管理过程中系列风险的根源在于其自身特点及中国人情社会的思维因子，所以其自身很难克服这些风险。笔者认为，克服这些风险需要形成一个持续有效的体制，即构建整体有效的内

控体系，具体应该包含如下几个方面内容：

一是营造良好的控制环境，推动形成廉政思想内控的良好氛围。对于专项资金管理而言，各级管理人员本身的道德水平及其对内部控制的态度直接决定了整个内控体系作用的发挥。所以，应该通过廉政教育、经济责任审计及党的宣传工具纠正各级管理者对专项资金的偏见，应该以他们为主导形成独具特色的组织构架、管理方式和风格，营造适合专项资金健康运转的良好氛围。

二是构建规章制度体系，推动实现各环节内控机制的无缝链接。在项目启动阶段，切实承担起项目资金使用的风险和方案论证的责任，确保项目资金使用的严肃性和科学性；在资金运用过程中，构建推行项目资金的“提款报帐制度”，保证项目资金跟着项目进度和项目质量走，提高资金效益，减少甚至杜绝违规占用；在资金支付环节，规范完善“国库集中支付制度”，防控专款不专用；在资金管理后续跟踪环节，建立健全财政资金绩效评价机制，为下一年度资金审批提供有力依据。

三是建立“联系会议”制度，推进实现纵横监管的无缝对接，对申报单位和项目实行联合监管；持续加强局内各处室的协调，共享监管资源和信息，从不同角度监管项目和资金；加强与政府归口管理部门的沟通，明确各自监管职责，各有分工、各有侧重、各司其职，形成监管合力，填补“监管盲区”；加强政府部门之间的沟通，防止同一个项目在不同部门、不同专项资金、不同年度进行反

复申报；加强与审计专业机构、评估机构、监理机构的沟通，获取决策参考意见。

四是加强资金管理信息质量控制，提高财政专项资金使用的透明度。借助于强大的网络信息系统，强化会计信息质量控制，为预算的执行和资金的监督管理提供准确信息。在财政专项资金管理和使用过程中，加强各部门人员之间的沟通，及时根据项目进度合理安排资金，通过信息的及时传递，减少资金滞留的可能性，提高财政专项资金使用的透明度。

三、更新途径：系统推进专项资金管理审计

内控体系的更新和克服需要借助定期或不定期的审计工作，特别是作为风险管理工作重要前提的风险导向审计工作。对于专项资金管理而言，需要系统风险导向审计项目的及时跟进，切实推行全过程审计，具体步骤可如下。

立项前，形成明确的目标评价体系。当每一个资金项目酝酿之时，首先要厘定总体及关键阶段环节的目标，尽量选用可以量化或具有操作价值的目标，这个任务一般由市以上级别的高层人员决定。根据具体环节和所涉及部门，分解为不同层级或时段的目标，形成具有操作意义和评估价值的目标体系。

启动初，构建审计计划体系。目标评价体系确定后，各级审计机关根据所处的位置及项目资金的特点制定资金管理总体审计计划、年度或半年度审计计划、重点环节审计计划、重点部门审计计

划等各种审计计划，形成严密的目标体系，确保审计工作的有序开展。

过程中，以重点提挈全部。在按照审计计划实施必要审计程序的过程中，要突出重点。抓重点环节，投入较多的人力、物力给投入程序、资金拨付、跟踪使用等关键环节，确保这些环节的风险得到适当充分确认；抓重点单位，重点关注财政、主管部门等舞弊风险易发部门；抓重点人物，敢于、善于向关键领导开刀，设置、持续实施专门的经济责任审计项目，尽量绝对化地避免其舞弊风险的发生。

结束后，深化积淀推动完善。单个专项资金审计项目结束后，要注意经验总结，深化如下两方面不断积淀：一是根据系列资金管理审计实践中确认的各种风险，按照资金的类别、风险的程度、涉及的部门等维度构建、丰富、细分风险数据库，作为以后风险导向审计及风险管理工作的基础；二是根据具体审计实践中出现的各种情况，构建、丰富专项资金审计方法体系。在此基础上，不断地识别、评估资金管理中的各种风险，及时出具风险提示，协助相应管理人员及时更新、完善内控体系，全力确保专项资金的适当使用。

（作者单位：贵州黔信恒瑞会计师事务有限公司）