完善检察官办案责任制思考

完善检察官办案责任制思考
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完善检察官办案责任制思考-法律
完善检察官办案责任制思考
蔡庸文吴晓维
检察官办案责任制是当前司法改革和检察改革的重要内容。

2013年12月，最高人民检察院发布了《检察官办案责任制改革试点方案》，就建立以主任检察官制度为主要内容的检察官办案责任制提出了明确要求，各地检察机关进行了一系列有益探索，相继推出了主任、主办检察官等制度，积累了许多经验，取得了许多成效，也暴露出了一些问题。

要深化这一改革，必须进一步正确把握改革的原则和基本思路，采取有效措施积极稳妥地推进。

一、改革的背景
传统上检察机关的办案机制为“三级审批制”，即由“检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定”，检察权是以检察机关内设机构下面的科、处、室为基本单元运转的，以此区分承办、审核与决定三个环节，一段时间以来，这种办案机制对保证案件的办理质量发挥了积极作用。

但是，这种行政化运作模式，会弱化办案检察官在案件办理中的主导作用，出现办案中事事请示报告服从上级意志的“非司法”现象，检察权曾一度被部分学者划入行政权的范畴。

近年来，随着法治化程度的不断提升和对司法规律认识的深化，“三级审批制”办案机制的缺陷也日益明显：一是行政色彩较浓，不符合检察机关的司法属性：二是检察官只有案件的审查权、建议权，没有决定权，导致检察官的责任心不强，实践中无论是否有必要，都倾向于将案件提交检察长或者检委会决定，以此来规避办案责任；三是办案层级较多，办案效率不高，存在司法资源浪费的
情况；四是办案主体不明确，责任的承担主体也不明确。

正是基于对传统办案机制的反思，最高人民检察院通过前期调研、论证，总结以往改革经验，提出了以完善检察官办案责任制为方向的改革举措。

一些地方检察院也从自身实际情况出发做了有益探索，开展了以主任或主办检察官（下文统称主办检察官）办案责任制为内容的检察官办案责任制改革。

二、改革实践
我国的检察机关实行检察长负责制，检察长作为检察机关的首长，统一领导人民检察院的所有工作，对检察机关一切检察活动具有最终决策权并负领导责任。

正是基于这一制度，全国各地实行的检察官办案责任制改革都属于“放权”式改革：主办检察官是经检察长授权，依法履行执法办案职责，享有一定范围的办案决定权并承担相应责任的检察官。

从改革实践来看，各地的主办检察官办案责任制主要有以下共同特点：1．主办检察官的选任有较高的要求．一般都是由在业务上有长期经验的资深检察官或业务骨干担当。

2．为每名主办检察官配备若干检察人员形成办案组。

3．根据岗位的不同，对主办检察官的授予的权力大小不同，比如对审查逮捕、审查起诉等强调亲历性的岗位授予的权力较大，对职务犯罪侦查等强调团队协作的岗位授予的权力较小。

4．主办检察官必须接受检察长的领导。

检察长有权改变或者部分改变主办检察官的决定。

5．主办检察官对其在职权范围内所作出的决定承担责任，由检察长（检委会）决定的事项，主办检察官对事实问题担责，检察长（检委会）对法律问题担责。

这些关于检察官办案责任制的改革探索有以下积极意义：
一是主办检察官办案责任制打破了以往在业务上的“三级审批制”。

主办
检察官在授权范围内，可以独立决断办案组所承办的所有案件，享有一般案件的定案权。

对于疑难、重大复杂的案件，则由分管副检察长、检察长和检察委员会决定，主办检察官享有建议权。

这种各司其职的改革思路理顺了检察权的运行机制。

二是主办检察官办案责任制有助于检察官的职业化建设。

主办检察官在检察长的授权范围内行使检察权，负责具体案件的办理。

最大限度地突出检察官的办案主体地位，赋予了他们更多的权力，使他们可以依法独立思考和决断，对推动检察官队伍的正规化、专业化、职业化建设具有重要意义。

三是主办检察官办案责任制有助于明确办案的责任主体。

主办检察官根据检察长的授权，获得了对特定案件的处理决定权，根据权责的统一性，就要承担起对其决定案件的办案责任；对于由检察长或者检委会决定的案件，主任检察官要对事实问题承担办案责任。

主办检察官办案责任制改革在界定好权力主体的基础上也科学划定了办案的责任主体，实现了权责的统一，有利于增强检察官的办案责任心，促使其更尽职审慎，从而保障办案质量。

三、改革中出现的问题
虽然主办检察官办案责任制改革在优化检察资源配置、减少中间层级、提高工作效率、突出检察官主体地位等方面取得了很好的效果。

但是就目前的改革试点来看，还存在着一些问题。

一是行政色彩仍然存在。

主要表现在部门负责人与主办检察官的身份重合，从而不可避免地将行政管理的思维带人到办案组中，报告、请示仍难避免，检察办案行政化色彩依然浓厚。

二是检察长与主办检察官的关系理得不清。

改革实际过程中，有一种倾向，认为检察长对主办检察官放权过多，需要加强监督，对主办检察官的独立决定权
加了诸多限制和监督。

或者虽然明确了相互职责权限，但是并没有严格执行，一些本该由主办检察官行使的权力仍然由检察长行使。

三是主办检察官办案组的内部关系没有理清。

一些主办检察官办案组，实行由主任检察官主持工作的模式。

但是由于检察官职业化建设还跟不上改革的脚步，办案组内部会存在“一般检察官办案而不定案，主任检察官不办案却定案”的现象，仍旧是行政化的办案体制，改革中存在“换汤不换药”的情况。

四、改革中应当注意的问题
完善并推行主任检察官办案责任制，必须准确理解主办检察官制度创设的根本目的以及主办检察官的根本职责，把握好三种关系，完善主办检察官办案责任制。

1．正确处理好检察官独立办案与检察一体化的关系。

检察一体化强调全体检察官形成上下一体、上命下从的关系，与检察官依法独立公正办案相矛盾的。

如何把握两者之间的关系，是改革必须面对的问题。

检察一体化的产生，是由于检察机关兼具司法和行政双重属性而必然决定的。

一方面是检察机关没有类似于法院审判体系的审级监督机制，为防止个别检察官滥用权力等问题，检察机关通过一体化机制，可以发挥类似于法院审级监督的功能，在检察体系内部实现对权力的管控；另一方面为了有效打击犯罪，全体检察官也有结成一体、合力侦查的客观需要，因此，检察机关必须遵奉检察一体化的原则。

原则上，优先保障主办检察官依法独立办案，当权力运行出现偏差或者滥用时，根据检察一体化原则，将案件收回或者转交其他检察官办理，实现对权力的管控。

所以检察一体化与检察官独立办案之间并无矛盾，二者是并行不悖的两
条线。

在检察官办案责任制改革中，必须建立准确把握检察一体化与检察官独立办案之间的关系，实现二者的有机统一。

2．正确处理好突出检察官主体地位与检察长负责制的关系。

我国检察机关实行的是检察长负责制的领导体制。

检察官办案责任制改革要求检察长向主办检察官授权，赋予他们一定范围的办案决定权并承担相应责任，必要时，检察长可以改变检察官的决定或者更换承办检察官。

所以主办检察官的独立来源于检察长的授权，并且这种独立是相对的，仍然要接受检察长的领导。

如何突出检察官的主体地位，关键要做到两点，一是明确检察长的授权范围，二是规范检察长的变更权。

应根据根据审查逮捕、起诉、职务犯罪侦查等不同岗位特点，明确规定除法律规定由检察长或检委会行使的权力外都赋予主办检察官，消除检察权的模糊地带。

与此同时，要明确检察长变更指令的范围、形式、效力以及发生错误时的追责机制，提高检察长下达改变指令的审慎性，减小检察长指令对检察官独立办案的影响，避免对主办检察官依法独立办案的不正当干预。

3．正确处理好放权与监督的关系。

权力具有扩张性，任何权力都容易被滥用，检察权也不例外。

要确保检察权依法正确行使，必须加强监督。

一是建立审核把关机制，强化事前监督。

要充分发挥检委会和案件管理部门的“关口”作用，严格限制提交检委会讨论案件的范围，避免主办检察官为回避风险、规避责任将不符合条件的案件提交检委会，倒逼主办检察官提高办案质量；案件管理部门在统一受案的过程中，重点审查犯罪嫌疑人是否被采取强制措施，强制措施期限是否到期，涉案款物是否随案移交等关键环节，对不符合受案条件的坚决予以退回，杜绝主办检察官在办案过程中出现程序瑕疵。

二是建立内部制约机制．强化事中监督。

要在机构之间建立内部制约机制，将监督环节前移，解决对主办检察官的监督各自为阵、紧密性缺失的问题。

比如，规定负责审查逮捕、公诉的主办检察官在办案过程中发现诉讼监督线索，必须移送刑事诉讼监督部，防止有案不送、互相推诿、不作为；负责案件管理的主办检察官每天对案件集中管理系统中的案件进行巡查，抓住受理、立案、批捕等关键节点，加强流程管理和节点控制，杜绝超期办案现象：检务督察中心对主办检察官及其办案组成员履职尽责、行使职权、遵章守纪、检风检纪等方面进行督查，促进规范文明执法。

三是建立跟踪考核机制，强化事后监督。

建立案件回访反馈制度，及时收集案发单位、案件当事人等对主办检察官执法执纪的意见和建议，重点检查主办检察官有无滥用职权、违反办案程序、违反办案纪律的情况，防止执法不公、不廉不严等问题发生；实行年审考核制，突出对主办检察官司法业绩的考核，考核不合格的，注销授权证书，形成能上能下的用人机制。

（作者单位：阳新县人民检察院）。