人民陪审员制度改革

人民陪审员制度改革

一、人民陪审员制度的立法现状分析

作为陪审制度的一种，人民陪审员制度是具有中国特色的一种重要的政治制度和司法制度，起源于革命根据地时期，经过多年曲折的发展，现在逐渐完善起来。建国后的很长一段时期，人民陪审员制度的相关设置主要规定于《人民法院组织法》和诉讼法中。但由于“各种规定过于笼统，严重影响了这项制度的实行。人民陪审员制度在很多地方已流于形式，有的地方甚至根本就不搞陪审”2019年8月28日，第十届全国人大常委会第十一次会议通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》(以下简称《决定》)，并于2019年5月1日正式施行。2019年12月13日，最高人民法院、司法部又联合印发了《关于人民陪审员选任、培训、补助、考核工作的实施意见》(以下简称《实施意见》)，对于人民陪审员的选任、培训、补助、考核等问题进行了细化。以上规定的出台，标志着人民陪审员制度在科学性、有效性和可操作性等方面取得了长足进展。2019年12月9日，最高人民法院办公厅和改革发展委员会办公厅联合下发的《关于做好中西部地区基层人民法庭规划和建设工作的通知》，明确将人民陪审员办公室作为人民法庭建设规划之中。2019年4月15日，最高人民法院与财政部共同下发了《关于人民陪审员经费开支有关问题的通知》，要求将人民陪审员履行职务的经费纳入预算，全额予以保证。在全国人大以及最高人民法院的推动下，全国各级法院采取了多种有效措施保障人民陪审员在案件审理过程中的实质参与和有效行使法定职权，在一定程度上，保证了陪审案件的数量和质量。各级人民法院充分发挥人民陪审员对实现司法民主和增强司法透明度及司法公信力等方面的作用，有力地促进司法和谐，取得了积极的效果。2019年1月14日，最高人民法院《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》(以下简称《规定》)和《关于人民陪审员工作若干问题的答复》(以下简称《答复》)的施行，对于进一步规范、促进人民陪审员选任工作和不断完善人民陪审员制度，又必将产生重要的积极意义。这是落实中央司法体制和工作机制改革任务的一项重要举措，也是推进完善人民陪审员制度的具体步骤。

1、积极评价

从当前人民陪审员立法的现状来看，至少在以下几个方面作出了统一规定：

第一，对人民陪审员的职责定位予以明确。《决定》第1条规定:“人民陪审员依照本决定产生，依法参加人民法院的审判活动，除不得担任审判长外，同法官有同等权利”。这一规定明确地将人民陪审员的职责定位于参加人民法院的审判活动，即行使审判权。作为与职业法官具有同等法律地位的人民陪审员，《决定》第11条和17条还分别对人民陪审员的权力和责任作了规定。

第二，进一个步厘定了适用陪审制度的案件范围。《决定》第2条将陪审案件的适用范围规定为:“人民法院审判下列第一审案件，由人民陪审员和法官组成合议庭进行，适用简易程序审理的案件和法律另有规定的案件除外:(一)社会影响较大的刑事、民事、行政案件;(二)刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件一原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的案件。”上述规定从适用的案件、适用的程序、启动方式等方面明确了陪审案件的适用范围，改变了以往人民法院让人民陪审员参加审判活动的任意性。最高人民法院《规定》又对“社会影响较大案件”细化为:涉及群体利益、涉及公共利益、人民群众广泛关注或者其他社会影响较大适用普通程序审理的第一审案件。

第三，对人民陪审员的任职条件予以明确。《决定》第4条、第5条、第6条对于人民陪审员任职条件的规定，使人民陪审员的选任更具有可操作性。这些规定中既有积极条件:“(一)拥护中华人民共和国国籍;(二)年满二十三周岁;(三)品行良好、公道正派;(四)身体健康。担任人民陪审员的，一般应当具有大学专科以上文化程度。”从公民的年龄、品行、身体状况和受教育程度等方面来确定人选。又有消极条件:“人民代表大会常务委员会的组成人员、人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关的工作人员和执业律师等人员，不得担任人民陪审员。”以及“因犯罪受过刑事处罚的和被开除公职的人员”。

第四，首次赋予了当事人申请适用陪审制度的权利。《规定》一至三条作出了规定。根据具体申请方式的不同，依申请适用还可以进一步区分为积极申

请适用与消极申请适用。在人民法院告知当事人享有申请权的前提下，当事人没有申请适用，或者在当事人决定是否申请适用之前，人民法院可以征得相关当事人的同意，从而适用人民陪审员制度审理案件。“当然，在依申请适用的情形下，相关当事人有权决定是否适用，即使在适用被动申请的情形下，人民法院如果没有征得其明确的同意，不能仅以当事人不反对或者保持沉默为由，强行适用人民陪审员制度。”

第五，《决定》明确规定采用随机抽取的方式确定参与案件审理的陪审员，《规定》又进一步对此进行类型化，规定了两种确定人民陪审员的不同方式：“对于一般陪审员的确定方式。由于一般陪审员不需要具备任何专业知识，而随机抽取有利于体现程序公平，至少在形式意义上有利于强化确保人民陪审员的中立色彩，因而，在所有陪审员中通过电脑生成等方式随机抽取具有合理性。对于专业陪审员的确定方式。对于特殊案件需要具有特定专业知识的人民陪审员参加审判的，人民法院可以在具有相应专业知识的人民陪审员范围内随机抽取，确保抽取出来的人民陪审员具备相关背景知识，从而能够弥补法官的专业缺陷。”

第六，对人民陪审员参加案件审理的经济补偿标准及经费来源和人民陪审员的退出机制进行了规定。《规定》第六条则增加“人民陪审员确有正当理由不能参加审判活动”作为更换人民陪审员的事由。

2、存在的问题

第一，陪审员选任制度存在相当的行政化色彩。《决定》第8条规定，人民陪审员的产生要经过“推荐”、“申请”、“审查”、“提出”和“任命”五个流程，人民陪审员不像人大代表一样通过直接或间接选举产生，而更像是行政流程运作的结果。“虽然《决定》并没有硬性地限制人民陪审员的资格，但实际上已经使平民担任陪审员变得异常艰难。如果其中任何一个部门投了反对票，即使其具备担任人民陪审员的条件，本人也提出了申请，其愿望也可能落空。“选民”的概念在这里被“相关部门”所取代。”这种行政控制有违陪审制度权力制约与民主化的价值取向。