公共政策决策责任的工具理性与价值理性分析

公共政策决策责任的工具理性与价值理性分析

【作者】王春福

【作者简介】王春福，浙江工商大学人文与公共管理学院教授。浙江杭州310035

【摘要题】公共政策

公共政策决策责任，就是公共政策决策主体因其所处的地位和掌握的权力，而对授权者所承担的职责和义务，是外在的客观责任和内在的主观责任，即制度性责任和伦理性责任的统一。在人类理性中，工具理性的过分张扬，把客观制度性责任提高到空前显赫的位置，以至于主观伦理性责任渐渐弱化。呼唤价值理性的回归，还主观责任以应有的地位，已成为理性的重要任务之一。公共政策伦理问题研究的兴起，从一定意义上昭示了这样一种趋势。运用工具理性和价值理性的双重视角，解析公共政策决策责任的内在结构，探寻客观制度性责任和主观伦理性责任统一的途径，对于科学地确定公共政策决策责任的界限，提高履行责任的自觉性，以及完善责任追究机制，都具有非常重要的意义。

一、公共政策决策责任与工具理性

马克斯·韦伯以其德国民族的思辨头脑，探寻了人类理性的内在结构，把人的理性划分为工具理性和价值理性。这一划分在一定程度上揭示了人类理性的两大基本特征，因而得到了学界同行的认可。工具理性着重手段对达成目的的可能性。正如伯特兰·罗素表述的那样：“‘理性’有一种极为清楚和准确的含义。它代表着选择正确的手段以实现你意欲达到的目的，它与目的选择无关，不管这种目的是什么。”[1]工具理性的特点是注重过程、注重手段、注重方法、注重技术、注重实证、注重量化，反映在社会生活中，制度和体制成为其关注的对象。

近代科学的发展，推进了理性的工具化。“近代科学的数值化、定量化、规范化、精确化不仅作为一种方法论原则被广泛接受的，而且作为一种理性精神而贯穿于社会生活的一切方面，是一种理性的社会模式”[2]。对形式化了的科学技术的无条件地强调，使实证主义大行其道。在政治学的舞台上行为主义虽然受到了后行为主义的冲击，但仍然扮演着重要的角色。工具理性的扩张使人成为技术的工具。制度和体制本来是人为了实现自身的目的创造的，反过来却把人作为工具，马克思把这种现象称为“异化”。这是把人作为目的的价值理性衰落的表现，使价值理性非理性化了。马克思的“异化”理论实际上是对工具理性和价值理性矛盾的某种揭示。对制度和体制的过分强调和依赖，是工具理性扩张的结果。在哈贝马斯看来，现代社会的病态在于工具理性的体制化运作大举侵占了生活世界的领域，人与人之间的相互理解与沟通，被各自分离的意见的机械组合的量化计算所代替。“在现代性的背景中，体制所代表的工具理性，似乎就是理性的全部”[3]（P18）。当然，制度和体制的作用是不可忽视的，尤其在我国，各种制度和体制都有待于进一步完善，更应予以格外的关注，但它们不是公共政策决策责任发挥作用的惟一途径。工具理性的过分张扬导致公共政策决策责任的扭曲。

责任从一般意义上来说，可做如下概括：“首先，责任是指分内之事，既有义务作为或不作为，其次，是指一定的行为主体对自己的所作所为负责，其三，是指违背义务的行为要受到相应的追究和制裁。”[4]公共政策决策责任同其他政治责任和行政责任一样，是与间接民主相联系的，是国家责任政治的产物。以责任的一般意义为前提，分析公共政策决策主体的责任，首要的是迅速了解民众的利益要求，并以主动的行为集中民众的利益要求形成公共政策。同时，要根据相关群体需求和偏好上的差异，以有区别的公共政策对待有区别的群体，在公共政策决策上要遵循客观标准，要有高效率，决策失误必须有人负责。如果对其本质进行深入剖析，会展示出两种行为：一是制度行为，表现为忠实地遵守法律、上级的命令和效

率标准。制度行为属于外在责任的范畴，是由法律、体制和职业关系所决定的责任，也可称为客观责任。“客观责任是指法律以及上级交付的客观应尽的义务责任，意指负责任和义务”

[3]（P324）。公共政策主体的法权地位、政策行为的法律效力、政策过程的法定程序和政策结果的法律责任，构成了客观责任的主要内容。二是伦理行为，即坚守道德的标准，避免出现不符合伦理道德的行为。伦理行为可以归结为主观责任的范畴。

根据不同学者对公共政策的几个代表性的界定，公共政策决策责任显现出的内容上的差异是不言而喻的。托马斯·戴伊把公共政策看做是政府选择作为或不作为的行为[6]。依据这一观点，公共政策决策的客观责任又分为应为责任和不应为责任。应为或不应为是国家政治系统依据一定的规则对公共政策决策权力进行再分配，与此相一致的是对公共政策决策责任进行再分解，使之具体化和规范化的结果。应为责任是公共政策决策主体依据权力的再分配，行使其决策权，通过制定公共政策干预社会生活过程中所承担的责任；不应为责任是公共政策决策主体不得超越权限，不得损害公共利益，也就是选择不作为的责任。按斯图亚特·内格尔的观点，公共政策是为解决各种问题而做出的决定[7]。任何公共政策都是为了解决公共问题而制定的。公共问题是否解决，解决到什么程度，公共政策决策主体必须对此负责。戴维·伊斯顿认为，公共政策就是对全社会的价值做权威的分配[8]。公共政策就是通过价值分配的形式成为调整社会利益关系的工具，因此，任何公共政策都有自身的利益取向，公共政策的目标就是这种利益取向的集中反映。公共政策决策主体既要对其确定的目标中隐含的价值取向负责，又要对在公共政策作用下社会利益关系调整的结果负责。在工具理性成为理性主宰的前提下，对公共政策目标的价值审视似乎变成多余的了，工具理性至上论导致“把现实同一切内在的目的分割开来”[9]。致使人们只对手段负责不对目的负责，只对过程负责不对结果负责。工具理性的越位不仅造成人的智力过于褊狭，而且导致价值的失落，人也失去了内在的责任感。

工具理性对价值理性的侵犯导致客观责任的无限夸大，不仅主观责任的作用成为人们忽视的对象，甚至科学和民主也成为逃避责任的手段。实际上民主政治就是责任政治，民主制度的根本就是责任。民主作为目的体现的是价值理性，民主作为手段应归结为工具理性的作用，其本身就是工具理性与价值理性的统一。这就意味着在公共政策决策中，不仅要对手段负责，而且要对目的负责。把民主仅仅视为工具理性的理解过于偏颇。只强调过程的民主性，把民主作为一种手段，不对目的也就是公共政策的目标进行审视，使价值理性失去依托，会造成在公共政策决策民主化进程中，公共政策决策主体责任缺失。此外，在公共政策决策中，由于价值理性为工具理性所遮蔽，致使技术专家和技术官僚包打天下，“一般公民即使透过最‘民主’的程序，顶多只能在不同技术专家与官僚的决策方案中作别无选择的选择”[10]。把民主仅仅作为手段，恰恰成为决策主体推卸责任的借口。哈贝马斯说：“人民群众的非政治化——它借助于技术专家治国论意识变为合法化的了——同时也就是根据有目的合理的行为以及适应性行为的自我调节。”[11]科学作为过程和方法同工具理性纠缠在一起，作为结果和目的是价值理性的追求。专家仅仅追求决策技术和方法的改进，以及运用数学、逻辑等手段追求过程的所谓科学性，无视其结果。“使得主体和客体这两者都衍变为虚无：主体成为永远相同的自我，客体变为从属于逻辑公式的类或量”[12]。正如韦伯所说，工具理性的发展已经达到了这样一个阶段：“专家没有灵魂”[13]。这在某种程度上对公共政策决策主体责任的追究，失去了充分的理由。

在我国，公共政策决策的民主化和科学化的进程正在向前推进，经验决策逐渐为科学决策所取代，工具理性正在成为公共政策决策主体的重要依托，也许同西方国家相比，工具理性应成为进一步弘扬的对象。当然，要充分认识以科学技术为标志的工具理性的作用，但是也应看到工具理性片面发展的危害。尤其是在探讨公共政策决策责任的过程中，切不可忽视价值理性的作用。依据工具理性形成的责任机制，包括立法控制机制、行政控制机制和司法