市场经济条件下税种结构优化及其策略

市场经济条件下税种结构优化及其策略

内容提要:税种结构受多方面因素的影响，一个优化的税种结构，必须在效率基础上，力求公平。税制优化理论的核心是最优税收和次优税收理论，二者最为关注的是经济效率。税种结构在税种数量、类型、功能和调控范围上存在着差异，针对其不同表现，宜采取协调商品税和所得税的比重，进一步优化现有税种，合理调整税种在中央与地方政府之间的配置等方法。

[关键词]税种结构；优化策略；国民经济运行；优化税制理论

一、新时期税种结构优化的基本标准

税收作为“体现着表现在经济上的国家存在”①，它天然就和政治与经济两大问题联系在一起，因而研究税收问题自然离不开政治和经济，必须以此为基本出发点，税种结构优化也应从政治与经济这两个层面来界定。检验一种税收是否优化的传统标准是帕累托效率标准，并以此为依据从经济效率和社会公平两个方面来定义最优税收，但其舍象掉了两个重要因素②：一是舍象掉政府税收收入充裕与否因素，从而在税收收入既定的假设前提下来探讨税收对经济效率目标与社会公平目标的实现程度；二是舍象掉税收征收管理技术可行与否因素，从而在税收征收成本既定的假设前提下来探讨税收制度设计对其需耍的满足程度。因此，从政治与经济两个方面来界定税种结构优化，更为直观和科学。政治方面的内涵除了税收负担分配最符合社会公平准则以外，还应包括国家机器运转所需收入的最大满足；经济方面的内涵除了税收对经济运行的扭曲程度最小以外，还应包括税收征管效率的最大提高。根据税种结构优化的内涵界定，其包含的内容主要从以下六个方面来确定：一是政府所需要税收收入如何通过各税种来实现，每个税种应承担多大的税收份额才最为科学；二是现行税制应该设置多少税种，每个税种应如何分布才最为合理；三是现行税制中应包含哪些税种类型，某一类税如何设计才能最好地实现某一税收政策目标；四是税种的税率高低应如何确定，怎样设计才能在收入与激励上寻求最佳的均衡点；五是税种的征管构成是否科学，现有的征管技术水平是否与税种设计的要求达到高度的一致性，理论与现实是否同时兼顾；六是税种与税种之间的关系如何科学地协调，以达到最大合力的发挥而不致于相互抵消。如果能同时达到以上要求，则税种结构才能称得上是优化的税种结构，否则就是一种非优化态势。由此可见，税种结构优化也就是通过税种及其各要素的设计来使税种数量、税种类型、税负高低、税种关系科学化与合理化，从而形成一个多类型、强功能、广税网的税种体系，最终达到实现诸税收政策目标的目的。

①《马克思恩格斯全集》第四卷，人民出版社1958年版，第342页。

②许建国：《中国经济发展中的税收优化目标与改单思路》，载于《管理世界》1996年第6期。

二、目前税种结构优化的相关理论依据

(一）国民经济运行与税种结构优化

税收作为经济运行的一个子系统存在于国民经济运行的总系统之中，它通过对货币资金分配的介入来影响和作用于国民经济的运行。美国财政学家马斯格雷夫首次从市场经济条件下国民经济中的社会流转过程入手，对税种在国民经济运行中的税种分布点以及课税对象选择进行的研究，则为科学搭配税种和

正确选择课税点提供了基本思路。马斯格雷夫认为：在由企业部门和家庭部门所组成的整个国民经济系统中，货币资金以要素市场、资本市场、消费货物市场、资本货物市场为媒介，形成周而复始的货币流量循环，政府税收就产生于这个循环系统之中。在各不同循环路径上选择课税点或课税环节进行征税，而形成不同类别的税种，并对经济运行产生不同的经济影响。根据这些影响可设计出组成税制的主要税种，如个人所得税、公司所得税、营业税、社会保障税、消费支出税等，进而构成一个有机的税种结构。然而，具体到现实的税种结构中，因为在不同课税点上设计的不同税种可能会产生相同的课税效果。一方面存在税收等效现象，如对货物市场上的买者与卖者征税、对要素市场上的供给方与需求方征税，都会对税收收入、毛价与产量产生相同的效果，进而会产生交叉征收或相互替代的可能；另一方面，两部门经济运行流程图只能展现主要的税种，而不能完全揭示整个税种体系中的所有税种，未能体现对财产持有和转移的课税以及对受益行为和外部不经济行为的课税。

(二）税收负担分配与税种结构优化

税收负担分配是税收理论与税收实践中的一个永恒话题和争论焦点。纵观税收理论的发展历史，在税收负担分配问题上主要存在两种不同的主张：一是税收利益税。这一主张认为，税收是对市场价格机制的模拟，故又称税收价格，社会成员所负担的税收份额是对政府提供公共服务所付出成本的一种补偿，因而个人应按在国家保护下所获得的收益大小来按比例负担政府税收，做到受益大者多纳税，受益小者少纳税。二是支付能力说。认为要达到公平负担状态，社会成员必须依据各魚的纳税能力大小按累进税率来负担国家税收，做到能力大者多纳税，能力小者少纳税。在以上两种理论主张中，均是以所得作为衡量受益大小或支付能力大小的标准，因而得出两种不相容的政策主张。按照受益原则，对所得的大小必须按比例税率进行课征，而按照负担能力原则，对所得的大小又必须按累进税率进行课征，同时由于对所得的协调而不承认财富的自然分配状态，因此其片面性是显而易见的。而现代财政学理论认为：在税收负担分配问题上，既不能单纯以受益原则为依据，也不能单纯以支付能力原则为依据；在税种的设计上，既要存在按受益原则为依据而设计的税种，又要存在按支付能力原则为依据而设计的税种；在受益或支付能力的衡量标准上，不能仅仅局限丁•所得标准，对受益原则采用消费标准，而对支付能力原则则应采用所得与财富的综合标准。因此，从税收负担分配的角度得出税种体系与结构的设计原则：税种体系与结构只能由流转税、所得税和财产税等3个系列所构成，流转税体现受益原则，所得税和财产税体现支付能力原则。

(三）有效税制理论与税种结构优化

有效税制理论是由任国际货币基金组织财政事务主任的维托。坦兹所提出的衡量税制的有效性的8个质量特征所构成①。其目的是为了估价税制的有效性，提出诊断税制的检验方法。具体可归为三大类：一是反映税种收入结构的指标，如集中性指标、分散性指标；二是反映税种要素设计的指标，如从量性指标、客观性指标；三是反映税收征管：质量的指标，如税基侵蚀指标、征收时滞指标、强制执行指标、征收成本指标。具体内容体现在三个方面：一是在税种收入结构方面，有效税制理论认为：在一个良好的税制中，相对少量的税种和税率就能承担筹集大部分税收收入的任务，在整个税种体系中存在不到4 个主要税种或税率来确保大部分税收收入的获得。与此同时，还必须减少小税种对税制的干扰，将收入少的小税种数量保持在最低限度。通过收入集中度的