政策科学研究综述

政策科学研究综述

一、政策科学产生背景

无论是在中国还是在西方，对政策的研究都具有十分悠久的历史。在西方，早在亚里斯多德、柏拉图、阿奎那、马基雅弗利等古代贤哲的政治著作中就有许多有关政策和政策研究的论述，作为现代政策研究组织———思想库前身的智囊及智囊制度在西方国家也出现得很早。在中华民族5000 多年的文明历史中，不仅涌现了诸如《史记》、《资治通鉴》等一大批与政策和政策研究密切相关的著述，而且还为后世留下诸如未出茅庐而知三分天下的诸葛亮和对唐太宗敢言直谏的魏征等古人在政策分析和政策评估方面的成功佳话。然而，作为一门学科的政策科学则是于第二次世界大战后首先在以美国为代表的西方世界

兴起的。第二次世界大战后，在西方世界，一方面，生产、科技、贸易等诸领域的社会活动出现了前所未有的规模，开创了社会化大生产的崭新局面，其规模庞大、结构复杂、功能综合、影响广泛等时代特征极为明显; 另一方面，专业化所要求的社会分工日益细化，使具体领域的社会科学研究在走向深入的同时，其研究范围也变得日愈狭窄。社会活动规模日益庞大和社会分工日益细化之间客观存在的矛盾，使当代社会科学解决复杂现实问题的能力日显不足。与此同时，因经济、科技和社会的高度协同以及自然、科技和社会各领域的相互渗透与制约趋势而导致的现代社会组织和社会活动日益增强的相互依赖性，也要求社会科学在研究现实问题时有新的突破。再加之科学技术的最新进展，尤其是系统分析、运筹学等方法论学科的出现，更是从研究方法上为政策科学的产生创造了有利的条件。

政策科学正是在这样一种历史背景和社会条件下产生并迅速发展的。

二、政策科学研究的状况

（一）、国外政策科学的研究状况

政策科学诞生于美国。早在４０年代，美国政治科学家哈罗德·Ｄ·拉斯韦尔(ＨａｒｏｌｄＤ·Ｌａｓｓｗｅｌｌ)便提出了“政策科学”(ＰｏｌｉｃｙＳｃｉｅｎｃｅ)概念。１９５１年，他和Ｄ·勒纳(ＤａｎｉｅｌＬｅｒｎｅｒ)合编了《政策科学》一书，首次对政策科学的对象、内容、性质及发展方向作出规定，奠定了政策科学的基础。在《政策(学)的方向》一文中，哈罗德·Ｄ·拉斯韦尔概括了政策科学的六大特征:(１)政策科学是关于民主主义的学问，必须以民主体制作为前提;(２)政策科学的目标是追求政策的合理性，它必须使用数学公式和实证数据建立可检验的经验理论;(３)政策科学是一门对于时间和空间都非

常敏感的学问，它所选择的政策分析模型必须在时间和空间上有明确的记录;(４)政策科学具有跨学科的特性，它要靠政治学、经济学、社会学、心理学等学科知识来确立自己崭新的学术体系;(５)政策科学是一门需要学者和政府官员共同研究的学问，后者的实践经验对于政策科学的发展具有重要的意义;(６)政策科学必须具有发展概念，它以社会的变化为研究对象，所以必须建立动态模型。哈罗德·Ｄ·拉斯韦尔是现代政策科学的先驱，《政策科学》则成为政策科学发展史上的第一部经典。

继哈罗德·Ｄ·拉斯韦尔之后，许多经典作家为政策科学的发展做出了贡献。例如，查尔斯·Ｅ·林德布洛姆(Ｃｈａｒｌｅｓ·Ｅ·Ｌｉｄｂｌｏｍ)首先提出政策分析(ＰｏｌｉｃｙＡｎａｌｙｓｉｓ)概念，并致力于政策分析模型和政策制定过程的研究，针对理性决策的不足提出了渐进主义理论，至今仍有影响。托马斯·Ｒ·戴伊(Ｔｈｏｍａｓ·Ｒ·Ｄｙｅ)在他的《理解公共政策》一书中提出了旨在为解释政治生活、分析公共政策的八个著名的决策模型。查尔斯·Ｏ·琼斯(Ｃｈａｒｌｅｓ·Ｏ·Ｊｏｎｅｓ)在他的《公共政策研究导论》中详尽地分析了实际的政策制定与执行系统的程序化过程，成为当今理解与分析政策制定系统的普遍接受的理论。

到了６０年代中期，政策科学取得了迅速的发展。政策科学成长为一个独立的学科，在很大程度上与当时在美国工作的以色列学者叶海尔·德罗尔(Ｙｅｈｅｚｈｅｌ·Ｄｒｏｒ)的努力分不开。在１９６８-１９７１年短短的几年间，他撰写了著名的政策科学三部曲:《公共政策制定的再审查》(１９６８年)、《政策科学构想》(１９７１)、《政策科学探索》(１９７１年)，特别是在《政策科学构想》中，他提出了较系统的政策科学理论。叶海尔·德罗尔的这些著作构成了政策科学发展的第二个里程碑，叶海尔·德罗尔为政策科学的发展作出了杰出的贡献。经过３０多年的发展，政策科学到了７０年代已开始成熟。

哈罗德·Ｄ·拉斯韦尔提出，政策科学是“以制订政策规划和政策替代方案为焦点，运用新的方法对未来的趋势进行分析的学问”。叶海尔·德罗尔认为，政策研究的核心是把政策制订作为研究和改革的对象，包括政策制订的一般过程以及具体的政策问题和领域，政策研究的范围、内容、任务是:理解政策如何演变，在总体上特别是在具体政策上改进政策制订过程。罗勃特·Ｍ·克朗(Ｒｏｂｅｒｔ·Ｍ·Ｋｒｏｎｅ)则把政策制定系统作为研究的焦点，政策科学应注重(１)政策战略;(２)政策分析;(３)政策制定系统改进;(４)政策估价;(５)政策科学进展的研究。尽管政策科学家们对政策科学的研究对象及内容的定义存在着差别，对政策科学研究的重点的强调也有所不同，政策科学的界限尚未最后确定，但是，他们一般都同意，政策科学以政策及其过程作为研究对象，主要研究政策的性质、原因和效果，研究

政策的制订、实施及评价等问题。其次，政策科学已经取得了相当规模的理论成就。到了７０年代政策科学已经形成了一整套为大多数研究者所认同的包括学科术语、理论、方法、假设、论证方式、体系原则、操作规则等在内的理论框架。对此，叶海尔·德罗尔的贡献是举世瞩目的。

政策科学的基本模式是叶海尔·德罗尔的政策科学理论，它包括１２项基本内容，其要点是:政策科学研究政策的制定系统，关心政策体制的改善，处理政策过程中的问题，端正社会发展方向;依靠抽象的理论结构和模型，将理论研究和应用研究密切联系起来;重视价值观的作用，鼓励有组织的创造精神，承认超理性因素———创造力、直觉、魅力等在政策过程中的意义;不仅运用一般的研究方法发现知识，而且把个体的经验、社会常识纳入自己的知识体系之中;具有明显的跨学科性质，打破了许多学科之间的传统界限，吸收各学科的有益知识而丰富自身;等等。再次，政策科学的学科建设已经相当完备。一般地说，一个学科的建设也就是一个学科的机构设置，包括学术团体、基金来源、出版发行渠道、教育培训、职业化等。

政策科学是当代社会政治、经济、科学、技术高度发展的产物，它的出现有着深刻的理论背景和实践依据。从理论上看，第二次世界大战后，特别是从５０-６０年代开始，科学技术出现了纵向深入分工，横向交叉融合的趋势，系统分析、管理科学(运筹学)等新学科应运而生。到了７０年代，经济学特别是数量经济学、统计学、行为科学、管理科学有了不少新的发展，尤其与政府决策有关的决策心理学、组织理论、大系统模型、应用社会学出现了新的突破。几乎是同时，一般系统论、控制论在社会研究领域内得到了不同程度的应用。它们为政策科

学的产生、发展提供了方法论依据。特别是基于优化原则的系统分析的定量方法与社会分析宏观、定性方法的结合，为政策科学提供了可操作性方法，从而为政策科学的建立做好了方法论的准备。其他传统学科，如政治学、社会学、人类学、生物学、历史学、逻辑学、数学和哲学等也为政策科学的发展提供了知识基础。因此，政策科学不是作为某一现存的学科的更新而出现的，而是全新的跨学科领域，它需要的知识几乎横跨了人类所创造出来的各个主要知识领域。反过来，政策科学作为一种方法又应用于社会科学的各个领域。

从实践上看，随着科学技术的迅速发展，人类社会所面临的问题越来越多，问题越来越复杂，越来越激化，解决这些问题的政策也变得越来越重要，这就使得人类第一次将自己的命运与改善政策质量的问题直接联系起来。大约从６０年代开始，各国政府出于政府决策、商业竞争、军事防务的需要，开始集中力量成立了以解决具体政策问题(如国防、外交、战