新中国行政法学的历史和现状概要(一)

新中国行政法学的历史和现状概要(一)

回顾历史可以发现，新中国行政法学的兴起与发展，始终伴随着中国改革开放的历史进程。有关行政法学的真正研究应该说始于八十年代初期。11983年出版的《行政法概要》是建国以来第一本全国性的行政法学统编教材。该书的出版可以视为中国行政法学的研究逐渐步入正轨。其后1989年第二本较为系统的全国性统编行政法学教材出版。2该书的体系、结构与内容较之第一本统编教材有所变化和更新。这期间，有关行政法的著述和论文的数量不断增加。有关行政法的专门论着和教材、论文相继出版和发表。行政法学作为中国法学的一门年轻学科正在崛起与蓬勃发展。现在中国形成了以大学教师与研究人员为主体，国家机关和社会团体的有志之士共同组成的行政法研究队伍，而且这支队伍还在不断扩展、壮大。以下，笔者仅就新中国行政法学的历史与现状作一简要介绍与述评。

一、新中国行政法学的产生背景分析

笔者认为，新中国行政法学的产生与发展，有其特定的历史条件与背景。以下主要从经济、政治及思想渊源等方面试图对新中国行政法学产生的背景作一扼要分析。

1、经济背景

从二十世纪七十年代末中国农村经济体制改革到八十年代初期开始的城市经济体制改革，使得建国后三十多年来形成的经济体制的深层次问题逐渐暴露出来。传统意义上的国家——集体——个人三者之间的利益冲突关系日益凸显。随着经济体制改革的逐渐深入，要求正确处理政府与企业（这里首先是指国有企业或者国营企业）的关系。强调政府职能与企业职能的分离（所谓政企分开或政企分离）。八十年代以前，政府主要是以行政命令与行政计划为手段对企业进行管理，政府是企业的管理者和直接经营者，企业则是政府的“附属品”。改革要求政府对企业经济的管理应当是间接的宏观经济调控。这样就要求彻底改变政府过去的“管理者或统制者”角色。企业作为经济利益的主体开始强调自己独立的利益，强调不断增强企业内部活力，企业也更加关注保障自身的利益与职工的权益。

在这种经济改革的大背景下，国家、集体、个人三者之间的利益关系要求得到重新调整。也就是说政府与企业、政府与职工、企业与职工的关系要求重新调整。3这就引出了对拥有强大行政职权的行政机关和处于相对一方地位的公民、法人与其他组织的关系的研究。客观上就要求法律对公民财产权和企业的经营自主权予以必要的保护。就必然要对行政机关的职权范围、行政权力行使的正当程序作深入研究。从行政相对人的角度来说，如果行政行为侵犯了其合法权益，或者说其利益受到损害就必然涉及法律救济。由此就需要对行政法上的救济手段与方法进行研究。现在，这些方面都是中国行政法学界面临的重要课题。

2、政治背景

伴随着中国经济体制的改革，中国政治体制改革也在艰难中缓缓进行。中国共产党《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，总结了建国以来历次政治运动的经验与深刻教训。对“大跃进”、“人民公社”，尤其是“文化大革命”的深刻反省，从政治思想根源的角度进行了检讨与反思，最终作出了“彻底否定文化大革命”的历史性结论。在过去相当长的时期里，往往是以党的政策作为依据，根据“最高指示”发出行政命令，也就是说习惯于通过非法律的手段、方式来处理问题，实际上带有浓重的“人治”色彩。在这种情形下，往往就导致轻视法律的作用，甚至有的场合就出现否定法律作用的“法律虚无主义”。事实上人民都期待与希望“党和政府都应该服从法律”的法治社会，这就要求党和政府的关系发生改变和进行调整。而过去长期以来存在着的党政职能不分、以党代政的问题没有得到解决。4为了解决长期存在的官僚主义和腐败问题，就要求国家的各项管理工作制度化、规范化、法律化。“一切国家机关及政治势力、各政党、各社会团体、各企业事业组织，都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为都应当受到追究”、“一切组织和个人都不能有超越宪法和法律的特权”5（共产党也要在宪法与法律的范围内活动6）。公民的正当、合法的权利和利益应当得到保护。

政府应当清廉、自律、高效。这就要求尽快建立公务员制度。除此之外，人民还要广泛地参与政治和国家的行政管理，以体现人民当家作主的“主人翁”地位，并要求自己的各项民主政治权利的实现。只有这样，国家的政治生活才能公开化、民主化。这样客观上就要求通过法律来保障公民民主政治权利的实现。基于这样的政治背景，实践为行政法的建立和诞生提出了客观要求。学者与专家们围绕社会主义条件下的中国行政法的性质与内容等进行了认真的检讨，后来又开始介绍西方先进国家的有关的法律制度（例如英国、美国、法国、德国、日本等）和当时的前苏联、东欧诸国的相关法律制度（如前苏联、南斯拉夫、保加利亚、捷克斯洛伐克、民主德国）。7

3、思想背景

通过对建国以来历次政治运动的深刻教训的总结，必须重新认识过去的历史。长期以来受“左”的思想的深刻影响，通过对真理标准的大讨论，必须放弃过去长期坚持的“无产阶级专政下继续革命的理论”的错误指导思想，而坚持实践是检验真理的唯一标准。探求一切从实际出发，理论联系实际的指导思想。随着中国的进一步改革开放，人们的民主与法治、自由、权利、人权保障、权力制约的观念相继确立，价值观念也发生了很大变化。人们的权利意识与主体意识大为增强。人民是国家的主人的具体实现。人民是国家的主人不再只是口头上的宣传，而是反映在鲜活、生动的社会实践中。公民的人身权利、财产权利、政治上的民主权利必须得到法律上的有效保障。过去那种公民实际上往往更多的是义务主体，而很少享有权利，政府往往是权力主体而很少承担责任与义务的现象必须彻底改变。必须树立行政机关的职权职责相互统一、公民的权利与义务相互统一的观念。

过去由于“政府的利益与人民的根本利益是一致的”导出的“政府不可能作出违法的事情”，因而政府也就不可能承担所谓的法律责任，这是改革以前的观点。改革后，这种观点已经被彻底地放弃。“责任政府”的观念逐渐形成。人民不仅是权利（权力）的行使者，相应地也是义务的履行者，行政机关既是行使职权的政府机关，也就必须伴随着职责与责任。公务员作为政府职权行使的代表，由于行政违法造成行政相对人合法权益损害的，首先是由政府承担法律责任。

二、中国行政法的体系与内容

随着研究的逐渐深入，学者们开始关心研究行政法的体系与内容。至今仍然有很多学者在讨论这个话题。有的著作还予以专门指出“八十年代最大的贡献是，要确立中国特色的行政法学体系”8。一九八三年全国第一本行政法统编教材《行政法概要》，毕竟是“文革”结束不久后写就的教材，难免受文革残痕影响。同时还受前苏联行政法的影响比较深，所以“管理色彩”还很突出和鲜明，行政法是“管理法”或是“治民法”。一九八九年第二本全国性行政法统编教材《行政法学》，开始注意以行政法律关系为主线构筑行政法学体系，注意到行政主体与行政相对人之间权利义务的一致性。注意从权利义务关系的角度，从行政主体的职权、职责，行政相对人的权利与义务的角度进行研究。最近，又有学者提出以司法审查制度为核心，构筑行政法学新体系。9最近针对这一问题的讨论也很多，这个观点的提出在社会上引起了一定反响。10

至于行政法学的内容，一般来说，分为总论、各论。行政法总论部分，又包括行政法基本理论、原理、行政组织法、公务员法、行政行为法（又可分为行政立法、行政处罚、行政强制措施、行政许可、行政确认、行政司法等）行政程序法、行政救济法（行政复议、行政诉讼和国家赔偿等）。对于这种体系，有的学者提出不同观点，目前还有许多争论。这些学者提出了一些问题，并对之作出了介绍与批评。11

在关注行政法总论研究的同时，也有一少部分学者开始注重对行政法各论的的研究。大学学者与国家机关的专家相结合共同执笔，写就了建国以来最早的一套部门行政法教材。这些教材计划分三批出版。至1994年8月，已经有七册行政法各论的教材出版。12这些教材对行