《沉重的棉花》案例分析报告(2016.4.15)

《沉重的棉花》案例分析报告

摘要：本案例阐述了建国以来我国棉花产业的历史和棉花价格形成机制的变迁，并就此分析了国家政策对棉花价格、棉麻公司、纺织企业和农民的不同影响。本文意图通过对该案例的分析，论述政府在制定公共政策的目标选择及对相关行业的影响，并借此提出对策和建议。关键词：棉花、价格、国家政策、供需、影响

第一部分案例概述

棉花是关系国计民生的战略物资，棉花产业和与之相关的纺织工业在中国国民经济发展中具有举足轻重的地位。在新中国成立之后的很长一段时期内，由于中国棉花资源十分紧张，我国棉花市场一直处于政府严格的计划管制之下。在供给短缺的情况下，政府对棉花市场实行指令性计划管理，禁止自由买卖。1978年，在中国政府逐步实施改革开放政策后，市场机制的作用开始显现，并逐渐增强。政府为抑制棉花市场价格波动，反复多次调整棉花政策，对棉花收购、流通等领域加以干预，并从1999年开始对棉花市场管理方式进行了彻底的突破性改革，但种种做法都未能消除棉花市场的波动，还使政府背上沉重的财政负担，并直接导致了纺织行业、农民、监管部门、农业部门、棉麻公司的强烈怨言。

第二部分案例分析

一、解读分析案例背景信息

（一）1984年以来我国棉花价格的四次波动

第一个波动周期(1984—1988年)：由于国务院于1978年以后多次提高棉花收购价格，并辅之多种生产扶持政策，棉粮比价高达8.7:1,1984年全国棉花总产量达到625.84万吨的历史最高点。由于棉花产量严重超过消费需求，造成库存大幅度增加，不仅现有仓储能力无法承受，而且占压了巨额资金。结果棉麻公司在棉花收购中出现拒收、限收、打白条现象，出现了历史上第一次“卖棉难”。

为解决棉花生产过剩，从1985年起，棉花统购改为合同定购，定购以外的棉花允许农民上市自销。从1986年起下调了棉花收购价格，棉粮比价下跌到6.6:1的历史最低水平，这直接影响了农民的植棉积极性，导致生产萎缩。1987年棉花供需出现缺口，棉麻公司抬价抢购棉花，农民待价惜售，棉花市场出现第一次“买棉难”。1988年棉花受灾减产，棉花抬价抢购，棉花大战愈演愈烈。

第二个波动周期(1989—1993年)：1989年，为制止抢购棉花产生的混乱，国务院支持供销社执行收购政策，不放开棉花市场，提高了棉花收购价格，粮棉比价也上升到有利棉花生产的区间，此后棉花面积、产量连年增加，高产量又导致高库存，国家财政压力骤增。1992年棉铃虫危害在全国大面积发生，棉花总产量大幅下降，但是供销社棉麻公司旧棉“仓满为患”，为及早抛出旧棉，在新棉收购中压级压价、停收、打白条现象普遍，造成农民手中棉花越多越发慌，棉花减产依然出现了第二次“卖棉难”。

1992年国务院提出“价格放开、经营放开，建立社会主义棉花市场”，并进行棉花放开试点。但由于多数省区棉花减产减收，严重

打击了棉农植棉积极性，1993年全国棉花播种大幅下降。国家为掌握尽可能多的棉花资源，仍旧实行合同定购，并动用储备棉来缓解供需矛盾，但棉花缺口巨大，部分纺织企业难以正常开工，出现了第二次“买棉难”。

第三个波动周期(1994—2000年):1994年开始政府连续提高棉花收购价格，并强调继续坚持棉花不放开市场、不放开经营、不放开价格的政策，促进了棉花生产，但是高价格造成纺织企业生产成本大增，市场竞争力下降。1997年下半年又受到亚洲金融危机的冲击，纺织行业陷入全面亏损，大量企业处于停产半停产状态，棉花需求进一步减少，出现第三次“卖棉难”。

1998年，国务院决定降低棉花收购价格，放开棉花销售价格。全国棉花交易市场在1999年进行了市场登记，并于年底正式开市交易。这是中国棉花市场开始由计划体制向市场体制转折点。但受1998年棉花供过于求、价格下跌以及1999年即将放开棉花价格的双重影响，1999年棉花播种面积接近建国以来最低水平，全年棉花平均收购价格下跌了38.5%。然而下半年后，国际、国内市场棉花产销形式趋好，棉价快速攀升，尽管国务院启动储备棉调控市场，是棉花平均收购价格仍比上年上涨37%，出现了第三次“买棉难”。

第四个波动周期(2001—2004年):2000年棉花价格的上涨激发了农民种植棉花的积极性，2001年成为了历史上第三个高产年。然而这年世界经济增长放缓，棉花的国际价格下降，美国“9·11”事件又使市场信心雪上加霜，虽然政府增加80万吨库存救市，棉价还

是下降了31%，出现了第四次“卖棉难”。

2002年棉花播种面积减少，产量相应下降。然而，受加入WTO 影响，中国纺织品出口订单大增，棉花需求增多，中国棉价上涨25%，政府共抛售100万吨陈棉，缓解供需矛盾，才抑制了棉价的进一步上涨。棉价上涨刺激2003年棉花播种面积大增，但是棉花生长期间连续遭遇罕见的极端异常气候，随着灾情的扩大与加重，棉价“步步高升”。政府所剩不多的储备棉抛售一空，并两次发放了棉花进口关税配额。同时，政府两年内三次调高存款准备金率，抑制棉花价格进一步上涨，并要求控制纺织等九大行业的信贷风险，资金紧张给纺织企业和棉花流通企业购棉带来相当大的困难，出现第四次“买棉难”。（二）棉花政策涉及到的利益主体分析

棉花政策涉及到的利益主体包括广大棉农、供销社及棉麻公司、纺织企业和以农业部、纺织工业部、财政部为代表的政府机关，每一次的具体政策出台都是各利益主体表达不同的利益诉求所博弈的结果，各自的诉求都对政策执行产生不同的影响。简单来说，棉花生产关系到棉农的经济收入，棉花购销关系到棉麻公司的垄断收入，棉花成本关系到纺织工业的经营运作，棉花经济关系到国家的稳定发展。

1、政府机关（国家）

在建国初期对棉花的生产和销售等环节实行指令性计划管理，由国务院统一领导，具体工作由国务院委托各有关部委办理。在改革开放前，政府在棉花市场中一直占有举足轻重的地位。改革开放后，政府逐步放开对棉花产业的管理，改为宏观调控为主，不断推进棉花产

业化经营。

在棉花政策不断调整变化导致棉花价格大起大落的过程中，纺织工业部认为，所有农产品中只有棉花的价格和市场没有放开，与国际市场格格不入，严重影响纺织行业的发展，因此要求彻底放开棉花价格，与国际市场接轨才是解决问题的根本出路。

农业部则坚决反对放开价格，认为这将丧失调控棉花生产的基本手段，导致农民利益更加难以得到保障——因为农民是受到国家政策调整最大影响的利益主体，所以农业部呼吁政府在推进棉花市场改革的过程中，要建立对农民、农业制度化的保护机制。

2、供销社及棉麻公司

长期以来，国家对于棉花的控制、行政定价的实施是通过对棉花流通渠道的垄断来实现的。作为国家的代理人，供销社下属的棉麻公司在长达50多年的时间里一直主宰着我国的棉花市场。棉麻公司一身二任，具有两种职能，既是国家行政职能部门，要执行国家交给它的对棉花进行收购、调拨及供应等政策性的功能；又是一个经济实体，本身也从事商业经营活动，因而，当国家赋予它经营棉花的垄断地位时，棉麻公司以及供销社就不可避免的为了维护自己的垄断地位而不断地进行“寻租”。

在棉花市场化改革的进程中，供销社棉麻公司扮演着一个十分复杂的角色。供销社对棉花流通的垄断经营地位，是国家在计划经济时期为了保障棉花的有效供应而设立的一种制度安排，其工作目标是与政府严格一致的,既没有独立的经济利益，也没有相应可供控制的社