民法中的水权制度

民法中的水权制度

【内容提要】我国水权制度的特点是政府代表国家行使对水资源的所有权，其他自然人和法人行使对水资源的利用权，于是水资源所有权的主体具有行政主体和民事主体的双重属性，在地区间相邻用水关系中，各地方政府作为民事主体在维护国家整体利益的前提下代表各自所在地的地方利益。本文强调遵循大陆法系的传统观念，即将水资源视为土地的孳息，对土地的所有权中含有对地上及地下水资源的所有权；对土地享有利用权者也有权取得对水资源的利用权。因此，我国的水权包括水资源所有……

水在民法中属于物的范畴，因而水资源利用权也就属于物权，人类通过这种物权的行使以满足自己的生活需要。随着现代物权法向以自然资源利用权为核心发展的趋势，水权的内容也变得以水资源利用权为主，而且客观上已经成为现代社会最重要的一种物权。但是，由于我国的公有制性质，国家对水资源所有权的行使显得更为突出，具体表现为各地政府对水资源开发利用行为的管理，以此控制水资源利用权的不当行使对水资源本身以及其他环境资源产生不利影响。民法正是通过对水权产生、变更和终止的规定，来实现对行使水权行为的有效规范，以防止对水资源的浪费和破坏，尽管现代民法有向社会本位发展的倾向，但以权利为本位仍然是民法的主要特征，这是民法作为调整市场经济主导性法律的性质所决定的。

一、水权立法

水权是兼有公法与私法性质的特殊权利，其内容主要规定于水法、

土地法和民法当中。[1](P93)在罗马法中，水资源属于共用物或者公有物，无法成为私有权的客体，人们在不损害他人利益的情况下可以自由使用。为了灌溉农田，还可以根据农田面积分配用水量。若有人在行使其土地权利导致水流被污染，则法官将通过令状禁止其利用土地的行为。[2](P15-18)根据《法国民法典》第714条的规定，水资源是不属于任何人的物，其使用权属于大众，其使用方法由治安法律予以规定。[3](P99)根据《德国民法典》第94条的规定，水资源属于土地的天然孳息，土地权利人可以依法使用。《德国民法典》还在相邻权、用益权与地役权中规定了对水资源的利用问题。依照德国于1998年8月25日最新修定的《水管理法》第3条的规定，对水资源的利用方式包括6个方面：1、从地表水域取水或者引流水；2、对地表水域的拦截和使之下沉；3、从地表水域提取对水域状况或水流产生影响的固定物质；4、把物质排入地表水域或者沿海水域；5、把物质排入地下水；6、将地下水汲至、提取至地面，或者将地下水改道。以上利用行为均须经过有关政府有关部门的批准许可。[4](P809)与《德国民法典》相同的是，《日本民法典》也是在相邻权与地役权中规定了对水资源的利用。我国台湾地区水利法第13条规定：“本法所谓水权，谓依法对于地面水或地下水取得使用或收益之权。”[6](P2223-2224)依此规定，水权显然是一种用益物权。

大陆法系传统民法认为，水是土地的天然孳息，[8](P136)土地所有权人也就是土地上水资源的所有权人。与土地权利相对应，大陆法系民法中的水权也包括水资源所有权和用益物权(用益权、地役权等)，

由于相邻权属于相邻所有权的一项权能，所以也属于所有权内容的范畴。另外，对于水权设立、变更和终止的问题，除特别法规定外，适用民法中关于不动产物权的规定。

在我国，土地所有权属于国家或者集体所有，所以《宪法》第9条作出了我国的水资源属于国家专有的规定，也就是说国家是水资源所有权的权利主体，由政府代表国家行使水资源所有权，水资源所有权具有不可转让的特点。又依我国现行《水法》第3条第2款的规定，“农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水，属于集体所有。”这一规定虽然可以解读为农业集体经济组织也是水资源所有权的主体，这是从“水是土地孳息”的角度解释的。因集体土地所有权与国家土地所有权相比，因缺乏核心权能(处分权)而仍为一种虚有权，[7](P101-104)故集体对水资源的所有权与国家对水资源的所有权相比，在客体的范围方面有很大限制。由于所有权的各项权能可以与所有权相分离，所以国家可以许可其他民事主体有偿或者无偿地使用水资源。根据《民法通则》第81条规定，水资源可以由全民所有制单位和集体所有制单位使用，使用单位有管理、保护、合理使用的义务，但同时也规定不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。但实践中已经出现水权转让的实例，并得到了政府的认可。据报道，“我国第一笔水权交易在浙江成交。位于浙中盆地的义乌市出资两亿元向毗邻的东阳市买下了约五千万方水资源的永久使用权。这笔交易协议开创了中国水权制度改革的先河。”[9]

当然，对于水资源进行详细规定的还是1988年1月21日第六届

全国人民代表大会常务委员会第24次会议通过的《中华人民共和国水法》(以下简称水法)，该法于1988年7月1日起施行，在理论上称为狭义的水法。水法中有关对水资源所有权与利用权的规定就属于实质民法的物权内容。而广义的水法是指调整水资源开发、利用和保护关系的法律规范的总称，其渊源包括宪法、法律、行政法规和地方性法规中的有关条文。与《水法》最为密切的法律还有《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》和《水土保持法》，水权人在享有用水权的同时，还应该承担一些社会义务，如《环境保护法》规定了民事主体行使水权时保护环境的义务；《海洋环境保护法》专门规定了民事主体在利用海洋资源时的环境保护义务；《水污染防治法》规定了行使水权时防治污染的义务；《水土保持法》规定了水权人涵养水源的义务。由中国人民大学王利明教授主持起草的《中国物权法草案建议稿》第三章第七节的特许物权部分用二个条款规定了取水权，[5](P91)以反映现代物权法的特色。

在水法方面，由于我国采取了公有制立法的先进模式，所以能够基本适应国际上水资源立法的发展趋势。按照美国现在较为流行的观点，制定一部符合可持续发展要求的水法应该具备三个条件：第一是对本国天然水资源系统的科学认识，如建立先进的水文数据系统；将整个水资源(包括地下水和地表水)看作是有机联系的统一体；把环境影响评价纳入水利规划。第二是全面反映人类活动对水资源的影响，包括人类活动对于水资源的各种需求；人类对洪水、干旱的治理；对水土流失和水污染的预防与治理。第三是建立完善的水资源管理系统，