政务信息资源的开发与利用

政务信息资源的开发与利用

作者:刘彦凯

导读:当前，我国电子政务特别是政府上网工程正在全面铺开，但人们想通过网络办理各种事务的理想与现实之间存在着较大的反差。究其原因，除了意识、技术、资金、人才等方面存在制约外，还有一个重要的因素，那就是支撑电子政务的信息资源相当匮乏。因此，政务信息资源开发与利用已成为当前政务信息化建设中的重要而迫切的任务。

电子政务，使政务变得公开、高效、透明、廉洁，并为政务信息资源的开发利用提供了新的手段和平台。实践证明，电子政务要想有效地开展，就必须要有充足的政务信息资源作为后盾，两者是相辅相承、互为依托的辩证关系。当前，我国电子政务特别是政府上网工程正在全面铺开，但人们想通过网络办理各种事务的理想与现实之间存在着较大的反差。究其原因，除了意识、技术、资金、人才等方面存在制约外，还有一个重要的因素，那就是支撑电子政务的信息资源相当匮乏。因此，政务信息资源开发与利用已成为当前政务信息化建设中的重要而迫切的任务。

一、我国政务信息资源开发与利用的现状与问题

政务信息资源通常是指政务部门为履行职能而采集、储存、加工的信息资源，既包括政务部门在办理业务过程中产生的信息，也包括因需在外部采集、加工的信息，还有一些历史继承下来的资源；政务信息资源的开发与利用是指政务部门、社会以及公众对政务信息资源的使用和增值性开发。其利用可分为四种情况：一是政务部门内部的使用；二是政务部门之间的交流共享；三是政务部门向社会开放；四是在政务信息不能充分利用的情况下，通过向社会开放，由信息资源企业加工增值后进行商业化运作。近年来我国网络化、数字化的政务信息资源开发与利用的环境有所改善，但在建设、应用和管理等方面还存在着一些亟待解决的问题，分述如下：

（一）重硬轻软、信息资源建设滞后。信息资源开发利用，是信息基础设施投资增值的最大引擎。目前社会各界对信息资源的开发和利用还缺乏科学的认识，普遍存在着重硬件，轻软件；重建设，轻应用；重网络，轻信息的失衡现象。仅从资金投入上看，长期以来，政务部门信息化建设的大量资金多投入到硬件设备上，而投在信息采集、存储、更新上的专项资金很少，可是投在信息资源开发、利用以及平台建设上的资金更是少之又少。

应该看到，在政务信息化的进程中，信息内容建设，是信息化基础三要素（计算机、通信系统、信息内容）中的核心要素，目前我们对前两个要素的投入比较大，发展速度也比较快，同时对软件的开发也已引起重视，但是对内容建设的投入相对不足，为此，导致投资效益递减、信息化建设见效过慢，形成了“年年植树不见林”的局面，在工作中常因此而受到各方的质疑和困扰，恐怕搞政务信息化工作的同志们都深有体会吧。其实分析一下原因很简单：第一，如果计算机和通信系统很先进，但信息资源数量有限、质量不高，就会处于大马拉小车的状态之下，使先进设备的功能闲置；第二，信息资源不足、供需失调，就如同一个设施齐全，但商品奇缺的现代化的大超市，难以吸引用户使用，长此以往，没有了人气，继而会使系统萎缩，知识和信息的流动与共享无法实现，试想它的效益从何谈起呢？第三，硬件的发展有着时效短、更新快、降价急的规律和特点，随着时间的推移，投资效益会呈现迅速递减的趋势。

（二）纵强、横弱，信息资源孤岛化。政务信息资源与各级政府、国家各部门和社会各行、各业密切相关，这些部门与单位，既是政务信息的制造者，同时又是使用者，他们之间的信息互动是不可或缺的。分析一下我国政务信息化建设的格局，中央各部门由于业务多纵向开展，因此，他的信息链以上下扩展为主，在国家“十二金”项目的引导下，工商、税务、海关、财政、公安、审计、社保、水利、质监等强势部门，较早地组建了强大的、独立的信息资源系统；各级政府在国务院办公厅“办公业务资源网”系统的指导下，省、地两级政府办

公厅(室)，大都按照“三网一库”（内网、外网、因特网、共建共享数据库）的架构组建了信息资源系统，在其辖区内拥有了一个横向的广域网络。纵、横两网之间物理上不对接，在业务上，纵向对横向要求多，横向对纵向干预能力相对弱，形成了纵强横弱的局面，严重制约了政务信息资源的开发和利用。大家都知道，做好全社会的政务信息资源的开发和利用工作，需要跨部门、跨行业、跨地区的协同作战。长期以来，由于体制的原因和部门既得利益的驱使，造成信息资源的管控部门化、条块化，缺乏有效共享。有资料表明，目前我国政务部门掌握的公共信息资源，占社会总量的80%，许多政务部门的信息资源管理各自为政，公共信息视为己有，加之政务信息的安全与保密管理政出多门（公安、保密、机要、安全等），公用信息与保密信息的界定不明，信息价值无法确定，致使信息开放性、共享性差。例如，随着市场经济的发展，社会普遍关注的诚信系统，就急需采集与整合公安的人口数据、质监的组织机构代码数据、企业的工商税收数据、银行的信贷数据等，但由于上面所涉及到的种种原因，目前很难做大做全。

(三)封闭的系统架构。由于历史的原因，我国的信息化建设过程具有以下特色：一是系统多数是党、政分设；二是起步多为自下而上；三是建设在前、规划在后；四是网络建设先局域、后广域；五是设备来自多代、多厂家；六是规范标准多样化；七是系统纵横分割开放性不足，信息资源有效共享困难重重。

(四)标准化水平低。表现在数据结构多样化；数据格式不统一；文档录入和排版软件产自多家；数据在不同的系统中重复存储，唯一性、权威性不足；缺乏统一管理和统一的数据规范标准；数据交换大都通过邮件（打包）和手工方式或第三方系统（如FTP）转换等方式实现。

(五)信息资源组织不科学、分类不尽合理。从实用的角度看，目前数据资源分散，全国急需的基础数据库组建迟缓，已开放的数据未建立统一的目录结构体系和目录应用服务体系，许多信息系统操作复杂、查阅困难、内容陈旧，深加工不足，严重阻碍了人们对有效信息的获取，信息资源利用率低，难以满足社会与公众不断增长的信息需求。

(六)相关立法滞后。凡到国外考察过的同志们可能会有一个同感，目前我国的政务信息化建设与世界上发达国家相比较，在硬件、软件上并不逊色，甚至于个别领域，特别是在硬件配置、更新上还优于他们，差距多出现在管理上，主要区别在于我们常常把信息化当作工具，以政策的形式来推动，但他们却当作政府改革职能的一部分，多通过立法来实施，体现的力度不一样，一个是弹性化，一个是刚性化。所以搞信息化建设，实现信息公开和信息共享，从长计议除了必要的行政干预外，必须制定相应的法律法规、创建法制环境，依法而行，而当前我们这方面的意识还有些薄弱，力度不够，相关法律和法规缺失多、配套少，立法工作相对滞后于政务信息化建设的发展，在一定程度上也制约了信息资源建设工作的开展。

（七）人员综合素质不适应、结构不合理。在推进政务信息化工作中，许多单位已有了设置信息技术部门的意识和行动，而较少考虑到信息采集、加工、分析、利用的机构和人员问题。由于主、客观的原因，现有公务员队伍的综合素质方面，适合开展信息化工作的复合性人才奇缺，往往熟悉信息技术的人员不太熟悉业务和不掌握信息资源，反之亦然。

我们必须清醒地看到，现代社会信息就是生产要素，是无形资产和社会财富，是与能源、材料同等重要的战略资源，发达国家把信息和知识视为现代社会的关键资源，逐步形成了信息资源理论体系、政策法规体系，从而加快了全球信息资源开发利用的竞争步伐。就我国而言，加强信息资源的开发和利用，有利于贯彻落实科学发展观，有利于促进我国的经济、社会协调发展，是我国信息化工作取得实效的关键所在，是增强综合国力和国际竞争力的必然选择。近年来我国信息化建设取得了重大进展，但信息资源的开发和利用工作，还远远滞后于网络基础设施和应用系统的建设，制约了国家信息化综合效益的发挥。从信息资源开发利用工作的发展趋势来看是乐观的，如信息总量在不断增加，质量也在不断提高，社会需求十