城乡一体化论文

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城乡一体化与农村体制改革

摘要：中国农村落后的原因在于农村体制改革滞后。中国改革起始于农村。但是，除了初始的家庭联产责任制改革外，30多年来中国农村再没有过实质性的改革。本文强调，要使中国的农村取得像城市一样的发展，需要在农村开展像城市一样的深化体制改革。当前农村迫切需要改革的是村企合一的体制。村改革的目标是把村集体变成类似于城市居民区居民自治社会组织，不再承担经济职能；把农户变成类似于城镇工商户的独立经营的个体。在体制上为土地的规模经营创造条件，为现代化农业发展创造条件，为城乡一体化打下牢固的制度基础。

关键词：村集体；经济职能；社会职能

一、引言

中国改革从农村开始，之后推进到城市。时隔30多年后，城市有了长足发展，但是农村仍旧非常落后，与城市的差距越拉越大。其主要原因是农村制度性变革滞后。在家庭联产承包责任制改革后，就再没有实质性的体制改革。目前的城乡统筹并没有把农村经济与社会体制改革纳入其中，如果不改革农村的体制，就不可能真正实现城乡统筹，更不可能最终达到城乡一体化。农村体制改革的主要任务是村级体制改革，因为村是三级所有队为基础的政社合一体制变化后所采取的基本组织形式。村改革的目标是把村集体变成类似于城市居民区的居民自治社会组织，不再承担经济职能；把农户变成类似于城镇工商户般的独立经营的个体。实现城乡基层经济与社会组织体制上的一致，为要素在城乡之间的自由流动创造条件。本文将分析村集体的定位以及在村集体定位上存在的问题；探讨村组织和村委会的改革模式以及乡村经济体制改革的目标。

二、村集体的定位及存在的问题

为什么要对目前的村集体进行改革？因为村作为一个集体定位不清，功能不明。国际上通行的组织划分基本是三类：企业、政府组织、非政府组织。我国没有按照国际通行做法分类，但是比较流行的分类法也是三类：企业、政府组织，民间组织。不管名称是否相同，但分类基本是一致的，即将企业作为独特的一类，因为企业基本是以营利为目的经济组织；政府组织也是独特的一类组织，因为政府靠税收维持；而大量五花八门的社会组织都被归为非政府组织。中国的村集体是什么类型的组织？是类似企业的经济组织，是民间社会组织，还是政府组织？这个概念很难界定。

由村集体产生的村民委员会的性质是什么？根据《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。但是实际上并非完全如此。在实际运行中，村委会更像一个基层政府组织，因为村委会不但承担了计划生育、公共卫生、社会治安等政府行政职能，而且村长的工资一部分来自政府财政，称为误工补贴。现在推行的大学生村官制让村委会更像一个基层政府组织。大学生拿公务员报酬，在村委会任职助理或村长，村委会还不算政府组织吗？此外，村委会还承担了许多社会职能，例如颁布、实施村规民约，调解村民纠纷、筹办村民公益事业等。不过，村委会更多承担的是经济职能，村集体拥有土地，并且作为法人与农户签订土地承包合同，并承担村集体经济发展的职能。

由于村集体与村委会定位不清，因此在目标追求和决策方式上往往处于尴尬境地。村集体如果是企业就应该以经济效益为目标；如果是不同于企业的社会组织，就应该追求不同于经济目标的其他社会目标。在定位不清的情况下，如果经济目标与社会目标有矛盾，村集体追求什么目标？在决策方式上村集体是民主决策还是权威决策？作为基层社会组织，平等的公民权要求在许多事情决策上运用民主的程序；但是作为企业，许多事情决策则需要对决策层充分授权，实施权威决策。因为企业面临激烈的竞争，决策需要效率。

正是由于改革前人民公社制度下的三级所有、队为基础的集体所有制以及政社合一的落后体制束缚了中国农业的发展，所以才在中国农村普遍实施了家庭联产承包责任制的改革。这项改革调动了亿万农民种粮的积极性，解决了中国十几亿人口的吃饭问题。但是随着工业化、城镇化的发展，土地村集体所有制下的家庭联产承包责任制仍旧沿袭了小农经济的传统。尽管各级政府也在倡导土地流转、规模经营，但是由于集体土地存在产权模糊的根本缺陷，以及缺少土地流转的权威立法等制度方面保障，使得土地流转市场非常狭小。这使得许多地方的农村又通过反承包、租赁等方式，将农户承包的土地重新收归村集体经营。有些经济发达的地区，村集体还办起了许多村集体企业。

由于村集体政村不分、村企不分，实践中产生了许多问题。例如随着农村人口的变动，因土地承包关系的调整而引发的矛盾；土地所有权、承包权、经营权的分割而产生的纠纷；村集体经济（包括村集体企业）产权不清、账目混乱而积累的问题等。

以村办企业为例来看村集体经济产权不清、账目不明所导致的问题。调查表明，由于村企不分，导致村企业账目不明、管理混乱，经营不善，许多村办企业欠下大量债务，甚至资不抵债。因为企业归村所有，企业资不抵债怎么办？让村子破产吗？可以用所谓村集体所有的土地清偿债务吗？显然不行。有些地方，例如苏南，通过企业转制将集体企业改造为股份公司，脱离了村集体。但是出现股权分配的纠纷，而且，村办企业越多，通过股份制改革村办企业的体制越困难。但是在村办企业不改制的地方，村办企业发展面临困境、村经济发展停滞、甚至倒退。因此出现了一个悖论，贫困的农村试图通过发展集体经济使农民脱贫，但是脱贫后的村集体经济又停滞不前。问题的根源在于村集体定位不清，目标不明。

已有的经济学研究成果表明，作为生产单位，个体与集体各有优势与劣势。个体优势是责、权、利明确，不必要设计激励与约束机制，不存在组织内部监督与管理成本。劣势是不能实现分工协作，不能产生规模经济。集体的优势是可以实现专业化分工与协作，实现规模经济；将一些交易行为安排在组织内部降低了交易成本。但是集体内存在权、责、利安排，存在激励与约束机制的设计问题，如果设计不当，会降低组织的效率。

集体所有制下的家庭联产承包经营责任制由于存在土地所有权模糊、承包期限约束、承包主体变更等方面的原因，很难实现土地流转和交易制度化，也就很难实现土地规模经营。那些从家庭联产承包责任制重返村集体经营的地方，随着集体经济规模的扩大，监督成本、管理成本随之增加。加之许多地方的村集体内部权、责、利安排不清，尤其是逐步积累起来的村集体财产所有权模糊，使得村集体经济难以进一步做大，更难做强。不少村虽然把经济做大了，但是却负债累累。道理很简单，在积累的财产产权模糊的情况下，谁有积累财产的动力？也不乏献身集体的村干部，但是，这并不具有普遍性。我国的村集体经济是村民共有制，是一个封闭的集体，缺乏进入与退出机制，村集体财产的积累与债务的积累以及问题的积累几乎是同步的。

三、村组织与村委会改革