土地批而未供成因及对策研究——以上海市某区为例

上海作为国际性特大型城市，在转型发展和推进“五个中心”建设过程中，面临人口、土地资源、环境等“紧约束”，改变外延式、粗放型发展模式，走盘活存量、优化发展之路是形势所趋，土地管理已全面实施“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的“五量调控”土地利用基本策略。全市新增建设用地指标逐年减少已成趋势，而“十三五”期间某区的新增建设用地仍有一定的需求，此外，在原批准的用地中，却有大量土地因资金、动迁、规划调整等原因，处于批而未供状态。

当前，在推进节约集约利用土地的大背景下，保障各业各类用地需求，不能仅仅依靠市里下达指标，必须转变思想观念，在盘活低效存量建设用地上下功夫。因此，为提高节约集约用地水平，加强建设用地批后管理，促进已批未供土地盘活，对土地批而未供现象成因进行梳理、分析、研究，并提出相应对策，对于某区乃至上海、全国而言已迫在眉睫。

一、某区土地批而未供现状基本特征

对某区土地批而未供情况进行详细分析，其基本特征如下。

（一）整体情况

某区历史供地率呈现波动下降的趋势，批而未供项目主要集中在城市开发边界内。

1.部分年份批而未供规模大。分年度看，某区批而未供项目主要集中在2013年与2015年，且2013年涉及的批而未供土地面积最大。

2.分批次农转用市批项目占主导。从业务类型看，某区批而未供项目的农转用审批业务类型主要有两种，分别为单独选址项目和分批次农转用审批项目。各类项目因审批主体不同，又分为国批和市批两种。经分析，某区批而未供项目农转用业务类型主要以分批次农转用市批项目为主，占某区批而未供土地项目总规模的七成以上。

3.又征又转项目占比大。从批准类型看，批准类型主要分为以下三类：又征又转、只征不转、只转不征（“征”指的是征收，将集体土地征收为国有土地；“转”指的是改变土地用途）。某区批而未供项目中七成以上是又征又转类型的项目。

4.批而未供拟用途集中在经营类和市政公益类，其中住宅用地占比较大。从项目拟供地用途看，某区批而未供拟供地用途可分三类：市政公益类，即公共建筑用地、

土地批而未供成因及对策研究

——以上海市某区为例

文/申树云 唐瑜聪

公用建筑用地、交通运输用地、水利设施用地、特殊用地、其他土地等；产业类，即工矿仓储用地；经营类，即商服用地、住宅用地。经梳理，近九成批而未供土地为经营类和市政公益类用途土地，其中近八成的规模为住宅用途项目。分年度看，产业类供地较其他类供地规模较少，且2016年无产业类供地。近年来，在供地方面，呈现出市政公益类供地上升、经营类供地下降的趋势。

某区批而未供情况伴随着土地供地率的下降，呈现越来越突出的态势，然而城市开发边界内建设用地的盘活利

用还有较大空间。部分年份的批而未供项目涉及规模较大、批次较多，解决历史遗留问题十分迫切。一般而言，分批次项目是以多个项目打包的形式进行报批，较单独选址项目而言，数量相对较多且总规模大，审批流程也有所区别，审批时需审核的地块、类型等情况也相对较多，相对复杂。此外，由于用地的批准类型是又征又转，无疑也增加了审批的流程和难度。而批而未供土地的主要用途以经营类和市政公益类项目为主。近年来，批而未供的市政公益供地有上升趋势，经营类供地有下降趋势。

二、国内研究进展

近年来，快速城镇化过程中，国内各省份、各城市或多或少都出现了土地粗放使用的现象，土地批而未供的现象也大量存在.为解决这一问题，各地创新性地出台了不同的政策，本文对各地措施进行归纳总结，以期对某区批而未供土地的处置提供借鉴。

（一）创新性地优化、简化供地程序

1．纳入绿色通道，简化程序。大连市在2015年针对批而未供土地，提出缩短办件时限、简化供地程序，构建一站式受理、审批、服务等“一条龙”大审批平台的要求。

杭州市早在2012年开展批而未供土地专项清理工作时即出台政策，明确将涉及批而未供土地消化利用的建设项目纳入绿色通道，发改、规划、国土、环保等部门应主动沟通协调。

余姚市在2015年出台的处置批而未供土地实施方案中，也提出开辟“绿色通道”，采取公示程序前置，资料收集、上报与公示同步进行等方式，缩短审批时间，提高审批效率。

2．优化划拨土地供地时序。杭州市2012年出台的政策提出，将划拨用地项目提供方案设计批复的时间从原供地申请时提供调整为完成拆迁申领建设用地批准书时提供。

3．优化拆迁验收手续。杭州市2012年出台的政策提出，针对道路、河道、绿地等城市基础设施工程涉及红线内有少量建筑未拆除，民生工程项目需分期建设等情况，在依法行政的前提下，对拆迁验收程序进行调整完善。如此，则大型项目用地可以分批开发，即拆迁一部分，拆迁验收一部分，先行供地一部分。

（二）异地置换盘活农转用指标

2015年浙江省出台《全省批而未供和闲置低效土地处置“百日攻坚”专项行动实施方案》，其中提出，对于因城乡规划调整、土地征收或按国家有关规定批准文件失效等原因造成原已批准转用的地块难以实施项目建设且土地利用现状未改变的批而未供土地，可将批而未供土地转用指标进行异地置换盘活。对供地后形成的道路绿化带、安全间距等不能利用的边角地，确实无法供地的，报省国土资源厅核销。

杭州市在2012年政策中提出，除要求各地按政策进行农转用指标异地置换盘活外，对开发区（工业功能区）规划范围以外的零星工业用地、因各种原因未实施前期开发整理的储备地块要进行指标盘活。

（三）新增计划与批而未供处置率挂钩

2015年大连市为加大批而未供土地的处置力度，将供地率、批而未供和闲置土地盘活利用作为下达新增建设用地计划的重要依据，倒逼存量建设用地盘活利用。

（四）建立地块招商责任制，加大招商力度

余姚市在2015年处置批而未供土地的实施方案中提出，对已完成征地拆迁等前期工作的地块，督促各乡镇（街道）建立地块招商责任制，结合当地产业发展实际，加大招商引资推介力度，促进土地供应。

（五）对于一时难以解决的批而未供土地，合理安排临时使用

2017年7

月，台州市路桥区人民政府出台了《路桥