中国行政执法存在问题的原因分析

中国行政执法存在问题的原因分析

作者：杨晓舒

来源：《法制与社会》2012年第32期

摘要行政执法依法享有行政管理权的行政机关及法律法规授权的组织，在其职权范围内依法进行行政管理和服务的具体行为。可以说这是一个涵盖了很多部门的重要工作领域，但近年来各种媒体频繁报道行政执法中暴露出来的种种问题，广大群众对于执法中的一些问题反应很强烈，研究的学者也越来越多，本文主要挖掘出行政执法存在多种问题并进行原因分析。

关键词行政执法暴力执法契约意识

作者简介：杨晓舒，中共辽阳市委党校。

中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)11-196-02

我国百分之八十以上的法律法规是由行政机关来执行的，可以说行政执法问题与行政机关工作人员密切相关与广大老百姓也是兮兮相连的重要领域，但就这个领域却出现了重重问题，屡见报端。本文笔者寻找我国行政执法中存在的问题并顺藤摸瓜分析存在问题的原因。

一、行政执法存在的问题

（一）暴力执法

暴力执法已经成为目前行政执法当中存在的最严重的问题之一。比较集中的体现在城管这一执法部门，既全国三百多个城管局局长共同的做出文明执法承诺后不久，就发生了天门城管暴力打死人事件，此后一系列的城管暴力执法的事件被各种媒体曝光，其他的执法部门有的也被曝出类似的事件。这种暴力执法的危害是极大的，首先，暴力执法的直接后果就是引发大量的暴力抗法事件；其次，暴力执法对政府的财政支出提出了更高的要求，要暴力执法面对暴力抗法，就需要给执法人员配以重装，这些装备配备下来价格不菲，给财政带来很大压力；最后暴力执法也容易恶化政府和群众之间的关系，影响政府在群众中的形象，将一些普通的事件升级成为群体性事件。

（二）随意执法

随意执法针对行政处罚当中的自由裁量权而言的，长期以来我们执法人员手里握有大量的行政自由裁量权，以至于同案不同判、合情不合理的人情案层出不穷，违法了找个熟人说说情成了很多违法者的惯性思维，以至于很多学者形容我国执法人员手中的裁量权好比中餐中的菜谱，油盐酱醋放多少只规定少许和适量，最终放多少还看执法者口重还是口轻。目前已经有很多地方针对此想办法规范自由裁量权，细化裁量标准，发放指导案例，取得了一定的效果，但这方面的问题仍很严重，解决它任重而道远。

(三)变味执法

变味执法针对的主要是罚款而言的。罚款只是手段，最终的目的是通过罚款达到教育警示的作用。但目前有很多执法人员混淆了目的和手段，只重视钱变了味，长此以往就会给老百姓一种感觉，罚款就是为了钱，那我有钱不就可以随便的违法违规了吗，这样就验证了老子的那句话“：我无欲而民自朴！”只有执法者自身明确了什么是手段，什么是目的，管理相对人才会自觉自愿的接受你的管理服从你的管理。目前来看最典型的变味执法就是钓鱼执法行为，但很多时候一些违法行为又带有很强的隐蔽性，不采取一些特殊的手段很难收集执法的证据，对此一些法治发达的国家，将钓鱼执法进行了严格的划分，分为犯意诱发型的钓鱼执法，和机会提供性的钓鱼执法对于后者在执法中是法律允许的，我国相关立法也应借鉴其精华之处，做以调整既有利于避免变味执法，又有利于执法工作的顺畅开展。

（四）多头执法

政府的执法部门都有自己的执法队伍，执行自己相关的法律法规。管理相对人长期以来不断的应付来访的执法者，过去称这种情况为“七八顶大檐帽管着一顶破草帽”，现在常称之为“九龙治水”，也很形象，总之政府里山头林立而且林立的山头彼此间还争权夺利。之所以会这样主要原因在于我们相关的制度不健全，职责范围不明确。

（五）运动式执法

运动执法是指对一些违法违规行为重拳出击，搞一些专项治理，集中整治活动。这种运动执法有一定的特点即运动前是山雨欲来风满楼，宣传的很到位；运动过程中则是摧枯拉朽涤污泥，立竿见影的效果不容小觑，确实能在一定程度上起到整顿社会顽疾的作用；但由于缺乏长效机制往往结果是你方唱罢我登场。这些特点就决定着这种运动执法有一定的弊端，首先缺乏长效机制，治标难治本，历年来我们各种环境检查、安全检查运动很多，但结果却是环境仍在恶化事故依然频发；其次导致平日工作的懈怠，运动执法暴漏了平日执法的漏洞和缺位，如果我们该管的都管到位根本不需要这种兵团围剿式的运动执法，时间长了执法人员会有这样的心里，平日的懈怠不要紧，问题严重了运动运动事态就会缓解，形成一种恶性循环。

二、行政执法存在问题的原因分析

（一）“效率优先、兼顾公平”理解的误差

效率与公平是一种辩证的关系，可以说是此涨彼削的，一旦强调效率势必会相对的忽视公平公正的价值，比如为了城市美化，地方政府在处理城管暴力执法方面睁一只眼闭一只眼，基本是大事化小，小事化了。“效率优先、兼顾公平”这8个字是93年我国建立关于市场经济若干问题的经济会议中提出的，在当时提出是符合社会发展的需要的，有着相应的经济社会背景，改革开放30多年来不论是经济建设也好，还是政治文化建设也好取得的今天这样大的成绩，这8个字的理念曾发挥过重大的作用。但当前我们随着经济的进步，社会处于矛盾的凸现

期，沿用这种思维很容易发生局限性，甚至一些人偏激的一味强调效率而忽视了公平，容易激化矛盾，恶化矛盾引发群体性事件。庆幸的是党和国家的领导人确实是高瞻远瞩雄才大略早就看到这一点，2007年党的十七大报告提到“把发展社会生产力同提高全民族文明素质结合起来，把提高效率同促进社会公平结合起来”，与此同时纵观整个十七大报告出现公平字眼15次，效率4次。说明党的执政理念发生了重要的变化，将来法律法规、政策的制定一定会把公平公正作为非常价值和原则凸显出来。

（二）在行政法意识上存在着误区

新中国成立以来，我国制定的法律、法规和规章绝大多数是行政性的。我们社会主义行政法治与旧制度行政法治最大的区别在于，人民是国家的主人，行政法规范必须规定保障人民参加管理国家、管理各项经济和社会事业的权利和程序。这就解决了一个最根本的问题，在社会主义行政法治下，国家行政管理的实质是人民群众自己管理自己。国家政府不是只是少数统治阶级的代表，与管理相对人之间是对抗性矛盾关系。我们应该是管理者与被管理者的和谐统一，是相互信任和相互帮助的合作关系，这也正是社会主义法治优越性的体现。但是在实践中由于建国后长期实行的计划经济体制，由于我们社会主义法治没有能借鉴的成功经验等原因，这种关系被扭曲了。大部分法律法规等规范将行政业务像行政审批行政处罚等业务仅仅当做行政机关的一种权利，没有意识也是其应尽的一项义务，认为行政行为是行政机关的单方行为，只要有执法权的执法机关的意思表示行政行为就能成立，并不需要相对人的意志，缺乏行政民主观念。而中国传统官民文化中本身就带有浓厚的官民二元对立思维，并且在现实生活中，这种官与民之间在沟通上的矛盾从古至今一直存在与中国社会之中。当今社会发展速度加快了，各方面矛盾突出了，公权力行使缺乏一定法律制约的话，很容易导致社会上发生很多不该发生的公共突发事件。

（三）城市化现代化理解的偏差

现在行政执法出现了很多问题，很多学者也都在研究有关行政执法的问题与对策，但大家往往都是从行政主体方面找原因，像体制问题、执法范围、执法手段、执法程序等等问题。中国有句老话说一个巴掌拍不响，行政执法陷入困境，行政主体存在问题是主要原因，但是整个执法的大环境也给行政执法带来了困难，在执法环境中行政相对人的素质可以说是最主要的问题。而造成我们今天公民整体素质不高的一个重要原因就是对城市化现代化理解存在偏差。什么是城市化现代化，城市化的本质应当是人性化、自然和城市各元素的有机结合，现代化得本质是人的现代化。一些管理者对城市管理的内涵理解仍比较狭隘，将城市管理紧紧理解为市政管理，理解为一般意义上的基础设施、绿化、环卫等工作，而忽视对人的管理，所谓的加大城市管理投入，最终都投到了硬件建设和基础设施建设上，都去盖楼房修马路建广场了，而在对市民宣传教育上显得十分“吝啬”。之所以总有些人违章停车、非法叫卖、乱涂乱扔，暴力抗法其中一个主要原因，就是道德教化落后于基础设施的建设，市民素质落后于物质文明的发展。

（四）契约意识缺乏