论服务型政府

论服务型政府

近年来, 随着我国行政体制和政治体制改革的深入, 人们越来越感到有必要对我国政府与公民间的关系进行重新规范, 即把政府真正置于公民的制约之下, 去更好地为公民服务。因此，服务型政府作为一种新型的政府模式便应运而生。

一、服务型政府的内涵和本质

所谓服务型政府就是指政府遵从民意的要求, 在政府工作目的、工作内容、工作程序和工作方法上用公开的方式给公民、社会组织和社会提供方便、周到和有效的帮助, 为民兴利、促进社会稳定发展。服务型政府的服务主体是各级政府及其工作人员,服务对象是公民、社会组织和社会, 服务的宗旨是为民兴利, 促进社会的稳定发展, 服务的内容是由民意决定, 服务的方式是公开透明、简便灵活的。①这个概念的核心是服务内容由民意决定。民意决定包含两层意思:一是政府提供什么服务是由立法机构(民意代表机构)来决定, 而不能由行政机关来决定, 而立法机关又必须根据人民的真实要求来立法, 这需要严格的民主程序和民主方式来立法。二是政府服务的评估主体是人民, 评价标准是公民的满意度。政府要让公民满意, 必须充分保证公民权利的实现, 必须兼顾效率和公平, 兼顾地区平衡发展, 维持社会的稳定发展。

在这里, 我们强调的是服务型政府对传统“管制型政府”的全方位变革, 约略言之, 服务型政府与管制型政府, 体现着截然相反的两种管理理念、两种管理哲学、两种管理体制。其区别可概括为四个方面,具体包括：

(一) 在政民关系上

服务型政府摒弃管制型政府的官本位、政府本位、权力本位理念, 而向公民本位、社会本位、权利本位回归。既然我们将政府界定为增进全社会福祉的一个“服务者”角色, 就要求我们改变传统行政模式下的“官重民轻”、“官显民微”心态, 从最基本层面、最初始角度,确定二者的公仆———主人关系; 既然服务型政府建设体现的是一种公民权利、社会权利进一步落实的过程, 那么, 政府在行使行政权力时就应该充分体现权力授予者的真实意志,使政府这一“公器”的目的真正落实在为公民、为社会服务上。在管制型政府模式下, 初衷也许是为公民服务, 其工作也许来源于一种服务于民的制度设计, 但由于经济上有计划经济的制约, 思想上有浓厚封建色彩的观念影响, 政治上有对党的领导的机械理解, 加

①

之英雄史观对我们的长期禁锢,国家行政权力实际上已逐渐演变为一种居于社会之上、控制社会的权力, 政府也最终由服务于民的公仆演化为社会的主人。因此, 我们在建设服务型政府时, 首先必须重新确定政府与民众的关系, 这是我们一切改革的初始点。只有在这种“主—仆”关系下, 我们所追求的政府模式才会是真正意义上的服务型政府。

(二) 在公民权利上

服务型政府强调以人为本, 因此,保障和实现公民权利就是这种新的政民关系的内在要求。的。首先, 政府要把公民权利的内容做出最详细的规定, 并制订相关法律以保护其实现。其次, 政府还必须为公民行使权利提供宽广平台, 其中包括公民参加国家管理的各种条件和对部分社会事务实行自治的各种机会。第三, 要把政府的一切活动置于公民的监督之下, 这又要求政府遵循信息公开的原则, 使工作能接受公民审查, 并使公民保留最终的问责权。最后, 政府的各项管理活动必须自觉体现公民意志与利益要求, 把最广大公民的诉求落到实处, 而决不能只根据自己判断想当然地决定和处理问题。只有这样, 我们才能把被“矮化”了的公民恢复到应有的主体地位, 实现政府在行政活动中对“公民确切训令”的“遵循”。①

(三) 在政府职能上

服务型政府是一切从服务出发的政府, 决定了其职能与管制型政府有着原则区别。在管制型政府模式下, 政府与社会之间呈现出“大政府, 小社会”格局,政府职能无限扩张, 有时甚至是“为管制而管制”。在服务型政府下, 由于公民权的兴起, 以管制为主的行政模式不能再起主导作用, 必须以为公民服务为根本的出发点和归宿。因此, 政府的职能表现出强烈的人性化特征, 即服务内容、服务方式均是围绕着怎样才能使“人”(民) 得到更大满足而展开。它决不再追求“管得住的政府就是好政府”, 而应该是实行“最能服务于公民的政府才是好政府”的理念。当然, 在政府职能配置过程中, 我们不是一般地放弃对社会的管理。政府的服务实际上有两个方面: 一是直接的服务, 一是间接的服务。前者是通过政府行为直接给公民带来利益, 增进其幸福; 后者则是通过政府的管理或管制行为, 抑制国内外敌对分子和少数违法分子的行为, 保护公民利益不受损害。从这个意义上说, 服务型政府决不是放任自流的政府, 更不是软政府。

(四) 在法制保障上

无论是从保护公民权利方面看, 还是从规范政府行为方面看, 服务型政府都需要以法治作基础。管制型政府体现的是人治格局。行政人员将自身意志借助行政机构来实现, 法①邢华. 论公共利益与服务型政府建设.中国行政管理,2009(7):49-51

律起不到应有的作用, 滋生出种种“权大于法”的腐败现象。服务型政府强调公民权利, 就应该将政府与公民之间的关系通过法律来固定, 为保障公民权利提供制度保障。可见, 是否实行法治, 是区分管制型政府与服务型政府的又一标志。

二、构建服务型政府具有迫切需要性

（一）建设服务型政府是实践社会主义政治文明本质要求的迫切需要

党的“十六大”报告提出:“发展社会主义民主政治, 建设社会主义政治文明”, 是全面建设小康社会的重要目标;“人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求”。只有人民群众满意政府的行为, 才能说明人民群众的授权得到了正确的执行, 人民才真正实现了当家作主。2004 年3月8 日温家宝总理在听取陕西代表团意见时提出:“管理就是服务, 我们要把政府办成一个服务型的政府, 为市场主体服务, 为社会服务, 最终为人民服务。”实践中, 虽然有些政府或部门的大门前额或两侧写着醒目的“为人民服务”的标语,但在行政执法中缺乏服务意识和能力, 使“为人民服务”流于形式。因此, 社会主义政治文明建设要求“为人民服务”不仅要写在门面上, 更重要的是落实在政府行政的实践中。否则, 社会主义政治文明的优越性只能表现在制度层面, 人民群众却感受不到, 这对于社会主义事业最终取得胜利是非常有害的。因此, 要实践社会主义政治文明的本质要求, 必须尽快推进服务型政府的建设, 以充分实现人民群众当家作主的权利。

（二）建设服务型政府是防治腐败的迫切需要

改革开放以来, 党和政府始终坚持不懈地进行反腐败斗争, 取得了一些重要成果, 然而一个不容回避的事实是腐败上升的势头并未得到有效遏制,这促使我们认真思考腐败的根源。从我国的宪政体制看, 我国政府受人民代表大会控制, 必须按照人民的意愿和要求来行事。但实践中, 由于各种制约机制的不完善和人大的监督权的太原则化, 使得人民代表大会对政府起不到真正的监督和制约作用。当人民不能完全制约他们的代理人时, 很难保证代理人按照人民的意愿行事。同时,由于缺乏强有力的监督和制约, 行政权在行使的过程中往往出现被滥用、甚至发生权钱交易和以权谋私等腐败行为。腐败行为的滋生和蔓延不仅大量的抵消经济改革所产生的成果, 更为严重的是它会危及到社会主义建设事业的命运, 最终损害人民群众的根本利益。延安时期, 毛泽东在回答黄炎培先生提出的如何跳出历史兴衰周期率的问题时就已经指出: 我们已经找到新路, 我们能跳出这个周期率。这条新路, 就是民主。只有让人民来监督政府, 政府才不敢松懈; 只有人人起来负责, 才不会人

亡政息①。

服务型政府要求人民群众是社会的真正主人, 能够充分地使用监督权, 并在政府的制度安排下, 充分发挥聪明才智, 广泛参与政府管理。只有权力真正掌握在人民群众手里, 才能最终从根本上防治腐败, 最大限度地杜绝腐败行为的发生。因此, 建设服务型政府是防治腐败的迫切需要。

三、我国构建服务型政府的基本途径

政府创新“从政府发展的历史趋势来看，从管理型政府向服务型政府的转变已经是一个历史趋势。”!长期以来，我国的政府行政一直是以政府为中心的重管理、轻服务的管制型行政体制。当前我国政府职能中存在着多种多样的问题，因此现阶段这种主要依靠权力和行政手段的管制型政府已经不适应民主政治和市场经济发展的需要。“建设服务型政府，涉及观念、作风、机制、体制的变革与完善，是一项深层次、全方位的工程。”它需要通过政府创新，尽快向服务型政府转轨。

（一）构建服务型政府，需要政府职能的创新

只有深化机构改革，转变职能，才能从根本上解决政府“错位”、“越位”、“缺位”的问题。政府职能转变，要着眼于理顺政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系，做好“强化”、“弱化”、“转化”三篇文章。“强化”，就是强化区域调控职能，将工作重点从直接抓项目、办企业转到制定地方经济社会发展战略和规划上来，以科学的发展观，推动经济社会的协调发展，为社会提供基本的公共产品和公共服务，着力维护良好的法制、政策、人文、信用、服务环境。“弱化”，就是弱化政府微观管理职能，最大限度地削减政府在经济工作中的审批职能，把市场能够解决的问题交由市场去解决，充分发挥市场配置资源的基础性作用。“转化”，就是将政府的社会职能向社会组织转化，将政府目前所承担的技术性、服务性和部门协调性工作交给社会中介组织和社会自治组织，变“全能政府”为“责任政府”、“服务政府”。

（二）构建服务型政府，需要政府管理的运行机制制和管理方式创新

要完善决策机制，健全重大问题集体决策制度和专家咨询制度。完善科学、民主、法制的决策程序，实行社会公示和听证制度，加强透明度和公众参与度。要完善执政机制，全面落实行政首长负责制，科学分工，明确责任，形成一级抓一级的机制。应建立岗位责

①严仍昱. 服务型政府的基本内涵与建设. 安庆师范学院学报(社会科学版),2005,3,(2):24-25

任制、限时办结制、服务承诺制、绩效考核制、责任追究制等。要完善监督机制，确保政策落实到位。要积极推进电子政务，构建适应信息时代社会发展需要的政府组织形态，提高办事效率，降低行政成本，促进政府职能由管理型向服务型转变，管理方式由控制型向参与型和自主型转变。实施电子政务是建设公共服务型政府的重要步骤和先进的技术支持。

（三）构建服务型政府，需要人才的创新

高绩效的政府公共服务需要结构合理、素质较高的人才队伍为资源条件。建设服务型政府就要实施人才强国战略，坚持党管人才原则，坚持以人为本和尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的方针，加强政府的人才资源能力建设，储备好、发展好、使用好人才队伍。目前我国人才队伍建设的着力点在于：一是创造留得住、好发展的制度环境，从根本上抑制人才外流；二是切实解决教育投资过低和结构不合理问题；三是充分发挥看得见的手的作用，用政策手段调节人才配置失衡问题。要把公务员队伍建设作为构建现代公共服务型政府的一项主要任务来抓，认真制定科学的发展规划，按照国家公务员条例和有关规定，根据新的形势和任务，建立和完善竞争选优的选拔机制，适应社会需要的培训机制，开放灵活的流动机制，能调动积极性的激励机制，使公务员队伍建设尽快步入法制化、制度化、规范化的轨道。只有进行人才创新，才能有助于实现以人为本的创新管理；有助于提高行政效率，降低行政成本；有助于建设有限的、效能的、廉洁的服务型政府。（四）加强政府公务员服务意识教育

我国从未放弃过对政府公务员进行服务意识教育, 但收效甚微, 主要原因在于这种教育往往是一种脱离实际说教。有没有服务意识, 是不是为人民服务, 既没有统一的衡量标准, 也没有明确的奖惩措施, 说与做严重分离。作为政府公务员, 虽然为社会公共事务工作, 但他们也有个人利益和要求。因此, 对政府公务员进行服务意识教育, 要将政府公务员为人民服务的行为与实现自身的利

益和要求结合起来。对于服务意识强, 在工作实践中确实做到“为人民服务”的政府公务员, 我们就应该给予与其付出相应的精神和物质奖励, 相反, 就应该给予相应的处分。这样, 服务意识教育不仅有理论上的分析, 而且有活生生的事例, 增加教育的有效性。

（五）加快政府职能向社会管理和公共服务转变

长期以来, 我国政府把主要精力放在经济领域, 政府的经济职能广泛。与此相对应, 由于我国经济力量不足, 以及思想认识不够, 政府承担社会管理和公共服务的职责范围却非常有限。建设服务型政府要求政府要为广大人民群众提供丰富的、优质的社会管理和公共

服务, 而社会主义市场经济体制地逐渐完善为政府从注重经济职能向社会管理和公共服务职能转变提供了条件。在社会主义市场经济条件下, 市场机制对社会资源的配置发挥基础性作用, 政府职能应该界定在弥补“市场失灵”上, 政府应该从不适宜或不需要政府亲自管理或直接管理的领域退出, 应该进入社会管理和公共服务领域, 即政府“在继续搞好经济调节、加强市场监管的同时, 更加注重履行社会管理和公共服务职能”。热衷于经济建设, 必然导致忽视社会管理和公共服务职能建设, 出现“管了很多不该管、管不了、又管不好的事情, 而有些该管的事情没有管或者没有管好”的现象。①因为, 政府可支配的社会资源是有限的, 将有限的社会资源投入到无限的公共事务管理之中, 必然导致顾此失彼, 造成行政效率低下, 最终招致人民群众的不满。第三, 加强政府行为的程序化、规范

（六）加强政府行为的程序化、规范化建设

程序化是指政府行为从决策到政策手段运用必须符合一定的运作程序。政府行为程序化能有效地防止个人专断和长官意志, 尽可能避免个人观念和经验的束缚, 使政府行为的实施更具有科学性。我国是一个具有“重实体轻程序”传统的国家, 行政程序法治化、公开化的水平较低。因此,我国在实行依法行政的过程中, 要加强行政程序的立法工作, 大力推动政府行为的程序化, 并使政府行为的程序法制化。政府行为的规范化有利于防止政府行为的主观随意性。加强政府行为的规范化建设, 当前要做好三个方面的工作: 一要加强对行政自由裁量权的司法审查, 使政府不得滥用自由裁量权。二要完善救济制度, 从立法上进一步完善司法救济, 加强行政救济, 改进国家赔偿制度, 从而形成完善和谐、相互配套的救济体系。三要建立健全责任追究机制。从权力、责任对等的原则来说, 享有什么样的权力, 就应承担相应的责任, 一旦发生由于不依法行政或不正确依法行政而造成损失, 依据权责对等原则追求行政执法者的责任。这是服务型政府依法行政的前提, 也是使服务型政府成为责任政府的重要保障。

（七）加快建立“以人民群众为本位”的政府绩效评估体系我国政府绩效评估一直具有单向性的特征, 即重视政府对社会的绩效评估, 忽视政府绩效的自我评估, 社会对政府绩效评估更加薄弱。究竟由谁来对政府绩效进行评估, 直接影响到政府绩效评估的客观性、准确性和权威性,最终对政府行为起到导向作用。政府既然是提供公共服务的主体, 人民群众是政府公共服务的使用者, 政府提供的公共服务质量如何, 是否令人民群众满意, 当然只有人民群众最有发言权。因此, 政府绩效如何, 主要看人民群众的满意度如何。只有建立起“以人民群众为本位”的政府绩效评估体系, 才能真正

激发政府及政府公务员为人民群众服务的热情, 也才能真正制约政府及其公务员的行政行为。建立“以人民群众为本位”的政府绩效评估体系主要包括以下内容: 一是各级人民代表大会及其常委会对政府绩效评估。政府是国家权力机关的执行机关, 它由国家权力机关产生并向国家权力机关负责, 各级人民代表大会及其常委会可以根据评估结果按有关程序对有关人员实施任免、奖惩等。二是公民个人、社会团体、社会舆论机构、中介评估机构等通过一定的程序和途径, 采取各种方式, 直接或间接、正式或非正式地评估政府绩效。同时, 要使这种政府绩效评估体系真正发挥作用, 还必须要求政府行政行为要以“公开”为原则, 以“保密”为例外, 实现公民的知情权。

四、构建服务型政府的过程中需要注意的问题

（一）建立“服务型政府”，要求政府公务员必须树立“服务行政”的理念

建立“服务型政府”，不能简单化，搞一些形式主义、花架子的东西,更不能将建立“服务型政府”简单地等同于建一个行政服务中心，搞一个行政审批大厅,进行集中审批。而首先必须转变思想观念,增强公共服务意识,确立“服务行政”的理念。由于我国曾长期实行计划经济体制,以致许多公务员缺乏服务意识,没有“服务行政”的理念,相反“, 行政管制”、“官本位”的理念却在部分公务员的头脑里根深蒂固。即使是在经济比较发达的广东省,部分公务员的头脑中也仍然存在一些错误的观念,认为:“东西南北中,发财到广东,你能到我这里落户办企业,是我给了你发财的机会,你得好好感谢我。”这种观念是非常有害的,不利于当地经济的发展,也与建立“服务型政府”是背道而弛的。所以,建立“服务型政府”,首先要加强对公务员的教育,使他们能够真正树立“服务行政”的理念,强化为公众、企业和其他社会组织排忧解难的服务意识、公仆意识①。

（二）建立“服务型政府”,要求政府必须努力提高自身的公共服务能力

所谓政府的公共服务能力,是指政府通过提供公共产品和公共服务,来满足社会和公众的需要,为市场经济发展创造良好的外部环境的能力。建立“服务型政府”,不仅要求政府公务员要树立“服务行政”的理念,能够严格要求自己,能够在处理公务过程中,做到态度诚恳,服务热情,举止得体;而且要求政府要努力提高自己的公共服务能力。一方面,要加大公共服务投入的力度,要将公共财政投入的重点转向公共服务领域,加强公共服务“硬件”设施

的建设,包括城乡基础设施建设、教育、科技、卫生、体育、国防等方面的建设。另一方面,还要注意加强“软件”建设。特别是公务员要注意加强学习,努力钻研业务知识和科学管理知识,提高自己的业务素质,掌握现代化的管理手段和为公众、企业及其他社会组织提供优质服务的本领,能够对公众的各种需求作出积极的、及时的回应,并尽量予以满足。（三）建立“服务型政府”,要求政府管理必须坚持以人为本,把人民群众的利益作政府为政府一切工作的出发点和落脚点

建立“服务型政府”,必须改革那些不合时宜的管理模式,使政府管理能够真正做到以人为本,满足人民群众的多方面需要和促进人的全面发展。它要求政府不能再像过去那样,以自我为中心,在制度安排、公共政策、管理措施和手段的选择上以政府自身利益的实现为出发点,以方便自己的行政管理为转移。而必须要坚持党的全心全意为人民服务的宗旨,以人民群众的需求为中心,代表最广大人民群众的根本利益,要在经济发展的基础上,不断提高人民群众物质文化水平和健康水平,尤其是要着力解决诸如劳动就业、社会保障等一些关系人民群众切身利益问题。

（四）建立“服务型政府”,要求政府必须抓住经济建设这个中心不放松

发展是硬道理。发展是执政兴国的第一要务。党的十六大也再一次强调:全面建设小康社会,最根本的是坚持以经济建设为中心,不断解放和发展生产力。对此,我们不能有半点含糊。因为我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段,社会的主要矛盾是人民群众日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。只有在优化结构、提高质量和效益的基础上,抓住机遇加快经济发展,保持较快的发展速度,才能为社会全面进步和人的全面发展提供物质基础。所以,建立“服务型政府”,绝不意味着政府可以不抓经济建设,而必须要紧紧抓住经济建设这个中心不放松。当然,在加快经济发展的同时,还必须要以科学发展观为指导,通过增加对发展社会事业的投入和加快社会领域的改革与体制创新,更加注重加快社会发展。

总之, 建设服务型政府有利于实践社会主义政治文明的本质要求, 使人民群众广泛地、充分地实现当家作主的权利; 建设服务型政府可以从根本上防治腐败行为, 增强政府的权威, 提高行政效率, 最终维护和实现人民群众的根本利益。从目前来说, 虽然建设服务型政府需要我们做出全方位的努力, 会遇到诸多到问题和困难。但是,我们还是可以从目前能够做到的事情做起: 加强政府公务员服务意识教育是建设服务型政府的先导, 加快政府

职能向社会管理和公共服务转变是建设服务型政府的关键, 加强政府行为的程序化、规范化建设是建设服务型政府的保障, 加快建立“以人民群众为本位”的政府绩效评估体系是建设服务型政府的根本。我们不断在实践中积累经验, 并加强理论与实践的结合, 在此基础上,一定能够推进服务型政府的建设。

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