《政府信息公开条例》实施中存在的问题与对策

《政府信息公开条例》实施中存在的问题与对策p2008年5月1日,以建设“阳光政府”、保障公民知情权为宗旨的被称为“阳
光法案”的《中华人民共和国政府信息公开条例》正式实施(以下简称《政府信息公开条例》或《条例》)。

所谓政府信息公开,是指国家行政机关(包括有行政职能的公共部门) 通过多种方式公开其政务活动,公开有利于公民实现其权利的信息资源,允许用户通过查询、阅览、复制、下载、摘录、收听、观看等形式,依法利用各级政府部门所控制的信息的一切活动除涉及到国家机密、个人隐私和商业秘密并由法律规定不得公开的以外,必须向行政相对人及社会公开。

积极推行政府信息公开制度是各国政府的共同义务。

我国政府信息公开制度的理论基础主要有以下三点:一是政治民主化的要求。

二是公民知情权的要求。

三是履行我国加入WTO对透明度原则予以承诺的要求。

二、政府信息公开制度的现状和问题及其面临的挑战
(一)政府信息公开现状中的积极做法
桂林市政府根据《中华人民共和国政府信息公开条例》和《国务院办公厅关于做好施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉准备工作的通知》(国办发〔2007〕54号)要求,为确保2008年7月底前完成全市政府信息公开指南和目录编制任务,结合实际,制定了《桂林市政府信息公开指南和公开目录编制工作方案》。

该方案按照了依法公开、分工协作、统一规范这三个原则来制定。

制定过程中,桂林市政府不仅要求各单位、各部门要根据《条例》要求和工作实际,制定本单位政府信息公开工作实施方案,抓紧建立政府信息主动公开工作机制和政府信息公开申请受理机制,规范和完善工作规程,明确责任、程序、公开方式和时限要求,明确申请受理、审查、处理、答复等各个环节的具体要求。

而且要求政府信息公开按照“谁提供,谁审核,谁负责”的原则,做好审核把关。

此外,桂林市政府为了深入贯彻落实中央两办《关于进一步推行政务公开的意见》和2008年国务院第一次廉政工作会议精神及《2008年全国政务公开工作要点》要求,根据2008年市政府工作报告部署的工作任务,结合实际,依据依法公开,真实公开,内外公开这三个原则提出了《2008年桂林市政务公开工作实施意见》(以下简称《实施意见》)。

(二)政府信息公开制度的问题
1.对于信息公开的思想观念狭隘
面对政府信息公开这种新观念的提出,政府的反应不是很强烈,原来的做法、观念已经根深蒂固很难马上适应这种做法,虽然改革是迟早的事,但是原有的观念主导下还是需要一定的时间。

其实,西方实施政府信息公开的历史已经很悠久了,虽然才明确提倡,但是我们和西方政府在这个方面的差距已经很大了,不接受就等于继续落后。

例如桂林市, 只是基本建立起了政府信息公开的框架,多数部门信息公开仍停留在浅表层面,政务公开的网站里有些部门只是形式列出来,没有任何链接内容,看似完整的框架背后其实还有很多漏洞需要去填补。

由此可知,只有通过法律确定行政机关的公开义务,才能真正实现全面信息公开。

2.群众的维权意识薄弱
政府信息公开权利最大受益者是人民群众本身,但是人民群众的主人翁意识、权利意识、参政意识,特别是知情权,监督权的维护从整体上看还比较薄弱。

据我们随机调查采访了桂林当地居民及的学生,很少人知道国家出台了《政府信息公开条例》,对里面的内容更是无从了解。

大部分人认为这部法律出台对于自身没有多大的意义,至少他们感受不到政府在信息公开这方面做出了哪些工作,自己也没有在信息公开方面得到了什么好处。

另外,我们到政府部门了解到,除了政府部门内部有自己的局域网可以方便传递信息外,向市民开放的网站实际上是很少起到作用的,不是网站本身的问题而是市民关心不够,没有去了解的意识,那样强大的舆论和群众监督就会失去它的作用,政府信息公开的法制进程势必会受到影响。

3.政府官员的意识障碍
以桂林市为例,桂林市政府信息公开的问题也因一些行政机关的衙门作风、故步自封的陈旧思想相关。

信息公开的落实关键是政府干部如何开展相关的工作,可是一些官员们处理问题的一贯作风则是能回避的回避,能延长的延长。

干部的观点落后,总是认为工作总是做不完的,能应付领导的先做,没有显著效果的以后慢慢做,导致政府信息公开的实施很难开展到位。

上面的政策只是引导,同时,还要政府官员的积极配合,只有政策没有做法只能让政府信息公开成为空头支票。

4.政府信息公开的内容有限
我们通过对桂林市政府在信息公开方面的一些调查相比以前的确有很大变化,桂林市政府网上增加了“政务公开”这一板块,政府工作报告之类的公文也可以看到,去有关部门调查时也可以获得比之前较多的并未公开的资料供查阅。

尽管桂林市已经有相当一部分部门建立起了自己门户网站,但是还是有很多部门的政务公开工作没有按要求去做,少数单位存在“灯下黑”现象,虽说建立了政务公开的网站却没有能解答公众疑问的板块,公众只能知晓却无处发问。

桂林市政府网的领导主页上,仅有领导姓名简介,没有信箱,这样公众的疑问就很难及时尽快让领导了解。

一些单位部门可以及时做好将“机关效能建设”、“解放思想大讨论”等内容实行网站公开,另外一些单位的政务公开形式简单、内容不全、制度落实不到位,措施乏力。

如桂林市组织部(人事局)、纪检委(监察局)、发展改革委员会、旅游局、教育局等部门都建立网站;而财政、卫生局等部门虽有网站,但里面实质性
公众关注的内容甚少,这些部门都是平时与我们公众有着非常密切的联系。

5.政务公开缺乏时效性
政府信息公开缺乏时效性表现在只公开了政府信息的一小部分,而且都是相对比较陈旧的内容,一些政府和部门网站所公布的文件和信息甚至是几个月都没有更新,滞后性严重。

在桂林市政府网上的便民服务中对公民提出问题的回答,用的是2005年的答复,纯属为了板块需要。

还有一些政府网站成了内部网,公布的都是政府内部各部门之间的工作动态,桂林市政府网就长期得不到有效更新。

同时,我们还了解到,政府部门官员是很少使用网络来回复市民们的意见和要求的,一个原因是因为很少市民会经常关注政府网站,另一个原因这种形式还不是很容易被人接受,总觉得网上回复不够正规,市民们往往会认为有事当面找到人问清楚会比较有保证。

这也是政务公开缺乏时效的关键原因。

6.政府信息公开的渠道较窄
当前行政信息公开手段仅局限为政府公报、“红头文件”、党报、党刊、电视台、电台、墙报、单位专栏、布告、标语等。

这些行政信息公开的范围主要局限为政府机关“内部公开”,外界公众一般很难了解。

受传统的文化教育方式及阅读习惯影响,绝大多数的公众将广播、电视、公告栏、口头传递等方式作为获取信息的主要渠道,报刊为辅助渠道。

公众通过这些渠道获取的政府信息时效性、实用性差,利用价值不大,公众只是在被动地、落后地接受政府机构的信息传播,对政府信息的利用缺少积极性和主动性。

虽然现在公众可以通过政府网站等现代化技术获取政府信息,这在一定程度上丰富了政府信息公开的渠道,但是,由于网络信息资源的分布和流通都处于不均衡状态,特别是西部地区等一些相对落后地方,其价值的实现也受到了限制。

7.公开与保密的关系难以把握
目前存在着保密范围过宽,有关政府信息公开的具体规定散见于一大批法律、法规之中。

例如,《档案法》所调整的“档案”涉及许多政府信息的档案管理与公开;《保守国家秘密法》所规定的国家秘密涉及许多政府信息的定密、保密与解密等。

一些重要的制度设置已远远不适应信息社会的需要。

某些规定既不利于信息公开,也不利于保守国家秘密。

这就产生了政府信息公开与保密的冲突。

造成国家机关以保守国家秘密为由而拒绝公开政府信息,使保密文件与非保密文件一样,完全对公众封锁和保密,妨碍公民知情权的正常行使。

在调查过程中,有很多我们想深入了解的同时也属于公民知情权范围内的信息都被政府有关部门以“涉及国家机密,是法律规定不得公开”的理由拒绝。

政府机关对公开与保密之间的关系没有很好的把握,公开的只是一些比较空泛的没有实际操作意义的公告或者通知,具体的一些数据,特别是财务方面的都没有公开。

8.我国政府信息公开制度缺乏有力的法律支持
《政府信息公开条例》的操作性不强,信息公开和信息安全的界限还没有弄
清楚,实施难度较大。

虽然《条例》具体规定了十几类信息是必须公开的,对于公开与否、公开什么过于原则,行政机关有较大的自由裁量空间,这仅仅表现为行政机关单方面的行为,难以制约行政权力,这表明我国行政信息公开制度的建立有待于进一步提高。

要求信息公开的同时,又规定信息公开前要进行保密审查,送有关部门批准。

信息公开本是政府体制改革的基本要求,但涉及国家安全、社会安全的范围很广。

尽管国务院办公厅紧接着出台了《关于施行若干问题的意见》,但很多相关部门的具体实施办法仍未出台。

(二)我国行政信息公开面临的挑战
2003年,在SARS危机的前期处理过程中,有关地方政府和部门“隐瞒信息”的做法招致了国内外舆论的批评。

但从广东、北京疫情蔓延的过程看,社会恐慌恰恰是信息不公开所导致的。

在全球化的信息时代,信息传播比以往更加快速和丰富。

而政府是最集中、最权威的信息源,应该满足公众对危及自身生命安全知情权的需要,适度增加公众事件的透明度。

及时、真实地提供信息,更是政府服务性职能的具体体现。

如果政府部门不及时发布权威信息,就会产生信息传播的失真性、放大性,甚至是恶意的虚假信息,使大众的心态发生意想不到的变化,反而阻碍了危机的有效控制。

三、完善政府信息公开制度的建议
(一)转变观念意识,提高领导干部的重视
如何从“管制型政府”转变为“服务型政府”,不是一蹴而就,但是政府官员害怕信息公开会导致混乱和权威降低的旧观念已经不符合时代的要求了,信息公开是民主法制社会基本观念的新思维,仅认为信息公开的目的是“防止腐败”是远远不够的,更重要的是通过公开的政府活动,建立一个透明、民主的政府,为公民参政议政提供更便捷的途径,同时推动法制化的进程。

“以公开为原则,以不公开为例外”的精神已经逐步成为政府的执政理念,提高领导干部的重视,让他们尽快认识到政府信息公开有利于桂林市经济发展、投资环境的完善,让这个国际旅游城市真正与国际接轨。

(二)制定出政务公开的具体范围和内容并公布
政府信息公开的争议比较多的地方,就是什么方面应该公开,应该公开的程度是多大,这些尺度都是要政府部门通过讨论得出确切的方案来实施的。

我们政府文件——《桂林市人民政府办公室文件》中很清楚地看到桂林市实施政府信息公开的范围和内容。

这些很重要的信息就应该在政府政务公开网站上公布,让市民们了解自己可以了解的信息。

既然政府部门很乐意给我们提供这方面的资料,那这部分的资料就不存在保密不能公开的范畴,所以应该向广大市民公开这些具体
事项。

(三)制定适合桂林市政府的信息公开条例
桂林市有着自己的特点,因地制宜地实施政府信息公开条例才是正道,盲目跟从只会越搞越乱。

由于桂林市是国际有名的旅游城市,这就决定了它的定位和别的城市有所区别。

要找到适合的方案,最重要的就是要多方听取意见,不仅是领导干部的意见,还有市民的意见。

桂林市在前段时间通过了《市政府信息公开工作制度》,但政府组成各个部门信息公开实施细则以及具体的实施办法仍未配套出台。

另外,法制部门还要进一步修改和完善现有政府部门各项政务信息管理规章制度中与《政府信息公开条例》的要求存在的冲突条文。

(四)增强桂林市市民的主人翁意识,提高市民主张权利的积极性和主动性
政府信息公开是实现人民民主权利的本质要求。

市民享有主动地对政府信息情报进行请求的权利,如果市民不主动履行自己的权利,采取无所谓的态度,那政府就会缺失强有力的监督,信息公开就会变得没有意义。

从调查我们了解到,大部分市民不知道政府信息公开条例已经实施了,这是多么大的遗憾。

国家已经很积极地为公民制定出相关措施,作为一名公民就应该好好地利用,在这点上,还要引导广大人民群众正确认识与各级国家机关的关系,真正认识到自己才是国家的主人,自己才是国家机关的服务对象。

同时,还要教育和引导广大市民充分运用政府信息公开所提供的条例,对国家供职人员进行积极的监督,把维护国家法律法规的严肃性作为自己应尽的义务,运用法律武器,揭露和制止各种失职渎职和违法行为。

(五)增强桂林市信息公开的硬件建设,完善电子政务
我们了解到,有些政府部门的计算机、数字通讯和网络建设不完善,不适合电子政务的要求,计算机网络安全有待加强。

很多部门没有统一的电子政务平台,各部门各自为政,政务公开显得分散,不利于市民查询。

另外信息化这方面的专门人才紧缺,急需这方面的人才,使得电子政务建设进度收到影响。

同时,信息化建设的资金不足,无法及时更新落后的硬件和软件系统,从而让桂林市政府信息公开实施变得缓慢。

既然如此,就应该对症下药,政府拿出一定的资金改善目前的状况,及时更新完善信息化硬件和软件系统,增添设备,招聘信息化专门人才,等等。

电子政务的完善还要走出一些误区,电子政务不是简单地将政府业务模式搬上网,还应该包括更多的内容,另外还应该打破自成系统、相互封闭的运作模式,加强互联互通。

(六)扩大桂林市行政过程的公开
目前,政府信息公开主要集中于结果公开、程序公开,而过程公开基本上没有涉及。

然而市民们最想知道就是事情发展的过程,也就是行政过程的公开。

如今信息传递如此发达,网络、电话、电视等媒体传播的信息量如此巨大,而奥运火炬传递经过桂林市当天的行程安排却没有很好的让市民了解,就连现场的志愿者对此也不是很了解,我想是政府信息公开没有发挥它应有的作用,很是遗憾。

如何利
用媒体对这些公共事件进行信息的传递,应该是桂林市政府努力的地方,如新闻发布会、各种会议提供市民旁听等,还可以利用《桂林日报》、桂林电视台等向市民传递信息。

(七)增强政务公开的时效性
政府信息公开还有一个很重大的意义就是它的时效性,如果是过期很久的信息那大可没有公开的必要,因为它已经失去公开的价值。

如果政府没有做到及时的信息公开,就像火炬传递已经结束才公布相关信息,那市民也不会感兴趣去了解已经过时没有用的信息。

所以,信息公开的时效性很重要。

然而要提高政务公开的时效性,还得通过网络这一方便快捷的工具,根据网络的特点,只有很好地运用这一工具,才能真正发挥政府信息公开应有的效率和价值。

(八)制定法律
《政府信息公开条例》虽然已经实施,但是它还缺乏很多很有力的法律支持,没有强有力的法律作为后盾。

由于政务公开实施的时间不长,政务公开的程序具有非法定性、分散性和单方面性的特征,还有很多地方是需要完善的。

但是从政府信息公开条例出台到真正实施已经有很长一段时间,应该而且有必要制定一部专门的法律来规范政府信息公开的实施。

一部真正的法律的影响力远比条例权威,不仅如此还可以推进社会的法制建设。

所以,制定政府信息公开法是事在必行的。

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