寻找根治_一把手_腐败的良方_曹忠良田凯

检察日报/2004年/02月/17日/

寻找根治“一把手”腐败的良方

———河南省惩治和预防领导干部职务犯罪的调查报告

曹忠良田凯

编者按

本刊2月10日刊登了特稿《宁明,一场“腐败接力赛”的背后》及评论《给“一把手综合征”动手术》,引起了社会各界的广泛关注,南京方面传来消息,在该市同样发现有类似的“前腐后继”官场顽症,本刊今日第6版《“前腐后继”的三任镇长》详细披露。让我们苦苦思索的是,一个地区、一个部门的主要领导为什么会“前腐后继”,其危害到底有多大,我们到底有没有好的治理办法?河南省检察机关对此进行了探索,让我们来看看他们的思路。

不久前,河南省检察机关对1993年至2003年11年间发生在本省范围内的“一把手”职务犯罪案件进行了全面深入的调研,通过认真分析这类犯罪的基本状况、突出特点、严重危害性和“一把手”职务犯罪的深层次原因,建议通过有针对性的预防措施,有效遏制“一把手”职务犯罪。

当前“一把手”职务犯罪何其多

无论是从发案的绝对数量还是从当年查处职务犯罪案件总量中所占比例来看,“一把手”职务犯罪案件发案率近年来都有逐年上升的趋势。1993年到2003年,河南省检察机关共立案查处“一把手”职务犯罪案件4123件,约占同期该省立案查处的贪污贿赂案件总数的12%。

从犯罪人员的级别和涉及领域看,国有企业的领导人和农村基层干部在“一把手”职务犯罪中占有很大比例。国有企业的领导人共有1545件,占查办总数的37.5%,农村基层干部共有1246件,占案件总数的30.2%。

从犯罪人员的年龄上看,主要集中在40岁至60岁之间。其中,40岁至50岁的“一把手”职务犯罪数量最多,共有1773人,占发案总数的43%,50岁以上的共有1320人,占发案总数的32%。而30岁以下的“一把手”职务犯罪数量最少。

从案件的涉案金额上看,犯罪数额和“一把手”的职务高低关联度高,而且近年来大案比例逐年上升。在查办的4123起“一把手”职务犯罪案件中,农村干部中的“一把手”职务犯罪数额相对较低。从大案在“一把手”职务犯罪案件所占比例看,1999年“一把手”职务犯罪案件中的大案比例只是51.8%,而到2003年,这一比例已经上升到75.1%。

“一把手”犯罪凸现五大特点

以权取利、权钱交易。在河南省查处的4123件“一把手”职务犯罪案件中,明显利用手中权力实行权钱交易,或者通过权力直接贪污公共财产的案件几乎占到了总数的94%。卢氏县原县委书记杜宝乾任职5年间调动干部650余人,他提拔干部只有一个标准,就是钱送的多少,以至于卢氏县的干部人数超标多达50%。

亲朋家族联手,窝案串案横生。近年来,“一把手”职务犯罪案件中群体作案现象非常突出。据调查,“一把手”职务犯罪牵连出群体性职务犯罪案件的情况,约占了“一把手”职务犯罪总数的四分之一还强。沁阳铝电集团原总经理秦瑞歧在任职期间作案89次,收受贿赂144万余元。更令人震

惊的是,在沁阳铝电集团工作的他的妻子、三个女儿、四个女婿、一个儿子和他本人等一家10口人先后因涉嫌贪污受贿等职务犯罪被依法逮捕。

犯罪手段多样化与综合化交织。“一把手”职务犯罪的犯罪手段往往以权力为本源进行职务犯罪,几种犯罪手段会综合并用,呈现出多样化、智能化的特点。总的看来,基本上有6种主要的犯罪手段:利用人事权收受贿赂、利用财务支配权直接侵吞公款、利用建筑工程决策权收受贿赂、利用形形色色的审批权受贿、利用政府采购或者商品购销决定权受贿、利用权力的影响力从中受贿。

和经济转轨紧密相联。少数政府官员、国企管理者利用体制转轨进程中的种种漏洞,通过贪污受贿等大肆攫取非法财富。据郑州市检察院统计的数据显示,在2002年该市检察机关立案侦查的156起职务犯罪案件中,国有企业工作人员利用企业改制之机贪污、受贿、挪用公款、私分国有资产的重大犯罪案件就有57件,占据了同期立案总数的36.5%。

犯罪逐渐跨区域化和国际化。据调查,有相当一部分基层单位的“一把手”在犯罪后选择潜逃。而对于一些身居高位的党政机关或者大型国有企业的“一把手”而言,更多的是利用职务之便狠狠捞上一笔,然后潜逃出境。他们利用中国与他国法律不对接的空子,就此逍遥法外。2001年5月,曾任漯河市市委书记的河南豫港公司原董事长程三昌携巨款和情妇潜逃到新西兰;2002年4月,时任河南省烟草专卖局局长的蒋基芳从上海秘密离境到达美国。

“一把手”缘何“前腐后继”

体制诱因———新旧体制转换过程中的缺漏为“一把手”职务犯罪提供了机会。新的政治体制和经济体制还不健全,存在一些弊端,导致权力的过分集中和监督的缺失,“计划经济和市场经济的交叉,私有制和公有制的混合,使一些贪欲膨胀的干部有机可乘”。

主观诱因———由于人生观、价值观的错位而形成腐败的权力观。很多“一把手”都把权力变成手中谋取私利的工具,当做享受生活、潇洒人生、可以任意挥洒的“魔杖”。位高权重的他们因而也不愿接受他人的监督。

心理诱因———腐朽思想、市场经济中消极因素以及分配不公的影响。随着改革开放的深入发展,资本主义腐朽思想随之而来,加上社会分配不公以及过热的消费心理的刺激,个别“一把手”经受不住权力、金钱的考验,开始利用手中的权力捞上一把。

监督诱因———监督制约机制缺失和监督乏力。目前我国一些地方和单位对“一把手”缺乏有效的监督管理机制,或虽有制度却执行不力,存在着“上级监督太少,同级监督不好,下级监督不了”的尴尬局面。

法治诱因———打击不力致使侥幸心理增加。由于立法不完善、地方保护主义、关系网干扰、查处力度相对薄弱、对“一把手”职务犯罪处罚偏轻等因素影响,导致对“一把手”职务犯罪打击不力,使得查处犯罪数与实际发案数相差很大。这种状况使得绝大多数“一把手”职务犯罪者心存侥幸。

铲除滋生腐败的土壤还需多管齐下

预防“一把手”职务犯罪,是一项复杂的系统工程。只有从“一把手”职务犯罪产生的内因和外因找准切入点和突破口,多管齐下,彻底铲除“一把手”职务犯罪滋生蔓延的一切主客观条件,使其主观上不想腐败,客观上不能腐败,监督上不让腐败,才能有效地控制和预防“一把手”职务犯罪。

防治腐败,教育是基础。因此要加强对领导干部特别是“一把手”的思想道德、法制等方面的教育,从思想上筑牢拒腐防变的根基,使其能勤政廉政,务实清廉。除此之外,还要构建“一把手”的选任制度、重大事项报告制度、信息公开制度等一系列约束控制“一把手”具体行为的制度体系。针对那些容易产生腐败、导致职务犯罪的环节,应加快推进体制机制改革和创新,健全依法行使权力的制约机制,加强对权力运行的监督,防止权力的异化和滥用,这是遏制和预防“一把手”职务犯罪的