人口城市化与土地城市化之我见

人口城市化与土地城市化之我见

---取之于民用之于城中文摘要：

随着相关政策的出台，我国正在进行一场算的上是很大的“运动“—旧城改造。人口城市化、土地城市化、农民被上楼等随之火热的词语也频频亮相。国内学者们对土地城市化和人口城市化的讨论也随之进入近乎白热的阶段。对于我国现阶段城市化的现状，我认为是---取之于民用之于城。

关键词：

土地城市化城乡挂钩城市发展农民

城市化具体的体现就是人口城市化和土地城市化，而从其最一般的意义上理解，也就是指随着经济发展，城市人口占总人口的比重不断上升的过程。从某种意义上说人类城市化过程就是人类文明进程的缩影。正是因为城市的诞生，才使人类开始迈进文明阶段，也正因为城市的发展，才使人类社会不断迈向现代文明。中国是世界上最早的城市发源地之一。但是城市的产生并不意味着城市化的开始，只有在近代资本主义生产方式出现，尤其是工业革命以后，城市经济关系开始渗透到乡村，并占社会主导地位时，才开始了城市化的进程。而第三产业的蓬勃兴起，尤其是当代社会信息化的快速发展，又进一步加快了城市化的发展。我国《城市规划基本术语标准》中把城市化定义为人类生产和生活方式。由乡村型向城市型转化的历史过程表现为乡村人口向城市人口转化以及城市不断发展和完善的过程。

但是由于建国后经济社会发展的独特性，和人口组成的独特性，使我国城市化发展具有一些显著特征：

波动性、低水平性和滞后性。

我国城市化进程的几个特点加上我国的人口和经济现状就决定了在此过程中对农村的影响也是巨大的，随着城乡一体化的提出这种联系所带来的影响更是明显起来。

城市化对农村的影响主要表现在农地和农民的过速非农化以及这种现象带来的种种后果。在世界上我国就是一个严格保护耕地的国家，“实行最严格的耕地保护制度，保证国家粮食安全”应该是农地转让的一个边界条件，就是说，农地转让无论多么自由，也不能自由到破坏最严格的耕地保护制度，以至于到威胁国家粮食安全的程度。现行法律为了约束政府的土地征用和

经营权，一再重申“严格保护耕地”的立法意图，不断改进行政等级土地审批权的权限和程序，也始终坚持“为了公共利益才可征用农地”的宪法准则。但其结果却往往是突破耕地保护的警戒线。

改革开放以来，中国耕地面积共减少了1.7亿多亩，平均每年减少600多万亩。据第一次土地利用详查结果，1996—2003年的7年间，全国耕地净减少1亿亩，占全国耕地总量的5%。全国在册基本农田面积15.89亿亩，27个省份的基本农田减少，16个省份在册基本农田面积低于《全国土地利用总体规划纲要》确定的指标。全国现有耕地中高产田仅占28%，而人均耕地面积更是由2002年的1.47亩减少到2003年的1.43亩和2004年的1.41亩；15.89亿亩的现有基本农田，已经低于上一轮规划确定的16.28亿亩的底线。按照规划，2010年，中国耕地保有量应控制在19.2亿亩，但据国土资源部对全国2006年度土地利用状况调查和逐级状况总最新结果，截至2006年10月31日，中国的耕地面积目前仅有18.27亿亩，人均耕地仅有1.39亩。

中国的土地管理政策可以明显地分为两极。一极，中央政府关注国家粮食安全，并不断地颁布新的管理规则来控制土地开发和耕地保护；而另一极，这些管理规则随着时间和地域的变化，却一再被各级地方政府在讨价还价，甚至抵制中发生扭曲。各级的国家代理人和国有企事业单位通常既是土地的使用者又是土地的管理者，他们可以非常轻松和有效地操纵中央政府的政策。在土地管理中，不断增长的权力关系的多样性表明，复杂的、冲突的和有不同利益的制度集合体，在逐渐形成并削弱着统一的、连贯的土地管理制度，各种权力关系不断地进行着上下左右的制度调适，充分印证了以地方政府为主的计划体制。

在对“增减挂钩”这一政策的理解上这种上下不一致的现象体现得尤为明显。“增减挂钩”第一次出现在国务院文件当中是在2004年的28号文，其背景是2003年全国各地规划的开发区面积达到了当年全部城镇建设用地指标的5倍，逼得中央痛下决心，以复垦的耕地面积作为硬性指标制约开发区的无序扩张。“增减挂钩”简言之就是农村通过复垦增加的耕地面积，可以用于城市建设用地指标。而目前唯一比较容易复垦为耕地的是农村建设用地，尤其是农民的宅基地。

而且“增减挂钩”这一政策还要求新置换的建设用地指标必须纳入年度计划，通过增减挂钩指标置换获得的土地收益必须全额返还当地人，不许截留，因为这不是征地，而是农民的建设用地；而且置换只能在县域范围之内，不能往中心城市发展。

然而，大多数人则简单地认为，“增减挂钩指标置换”就是“拆了村庄，然后拿过来搞城市建设”。不仅各地一窝蜂地都在加快搞“增减挂钩指标置换”，而且违规操作也非常多，比如地还没复垦、农民的新聚区还没建好，城市建设土地指标就可以交易，或者进行抵押贷款，不仅损害了农民的利益，也让国家宏观调控失效。

虽然存在诸多问题，但各地的现实却是——地方政府正以罕见的热情拥抱“拆村并居”

行动，他们的目标很明确：让农民上楼，把腾出的农民宅基地等土地复垦后换取同等面积的城市建设用地指标，既可以获得城乡土地之间的级差收益，更可以突破宏观调控下紧缩“地根”的限制，完成各地GDP的发展目标。“以承包地换社保”“以宅基地换”以达到腾出更多城市建设用地指标的“旧村改造”“村改居”行动正在从沿海到内陆，一路高歌猛进。

中央农村领导小组副组长陈锡文说“过去还仅仅是占农村的耕地，现在是变成拆人家的房，全世界都没有见过。和平时期大规模的村庄撤并运动真是'古今中外，史无前例'”。他担心，如果这场以城市利益出发、试图增加城市土地财政收入、“盲目的”城市化运动得不到有效遏制的话，是要出大事的。

我们认为，城乡一体化是城市化发展的一个新阶段，是随着生产力的发展而促进城乡居民生产方式、生活方式和居住方式变化的过程，是城乡人口、技术、资本、资源等要素相互融合，互为资源，互为市场，互相服务，逐步达到城乡之间在经济、社会、文化、生态上协调发展的过程。城乡一体化就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化，改变长期形成的城乡二元经济结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。城乡一体化，是一项重大而深刻的社会变革。不仅是思想观念的更新，也是政策措施的变化；不仅是发展思路和增长方式的转变，也是产业布局和利益关系的调整；不仅是体制和机制的创新，也是领导方式和工作方法的改进。对于城乡一体化的根本应该废除原有的城乡二元体制制度。改革户籍制度废除现行的人口流动管制。

十七届三中全会于10月12日在北京闭幕，会议集中讨论了在下一个阶段里农村改革的方

向和发展的道路。我国的改革以农村发端但高潮在城市，先富带动后富模式并不适应城乡发展的现实。原本寄希望于城市发展带动农村同时进步，而现实却是城乡分化和落后农村渐渐成为城市进一步发展的障碍，发达地区对落后地区的涓滴效应却异化为发达城市对原本落后的农村各种资源

的吞噬。

过去，我国农村问题研究常常陷于将常识公理化，以至于习惯性的错误渐成真理，建立于此类公理之上的研究成为空中楼阁。所谓“城乡二元结构”就是一例，目前普遍的观点认为二元结构即是农村发展停滞之源，而我们长期的改革不仅没有化解二元结构问题反而使之恶化。这种认识成为了一系列错误观点的依据，其中最为典型的就是认为市场化改革对农村发展的实质性恶化。