中国城市化道路的选择和障碍中国城市化道路的选择和障...

中国城市化道路的选择和障碍

王远征

1950年以来，城市在中国政府的政策中的地位经历了不同阶段，城市化自90年代中后期逐渐成为理论界探讨的热点，也成为各级政府施政的一个主要方向。但直至目前，中国的理论界在这一问题上仍没有取得起码的共识，而有关城市化方面的政策效果也是差强人意。许多现存的制度严重阻碍了中国城市化的进程，从而使得这一问题实际上仍然只能停留在争论的阶段。

一、改革以来推进城市化的阶段性特征

改革前之所以在排斥市场机制的同时阻抑城市生长，有其理论支持。当时认为“非生产性劳动”是多余，“吃闲饭”的城市居民是社会负担，“追求物质享受”的都市生活是堕落。城市只被作为政治中心和工业基地来发展，优遇城市的观念则潜移默化地影响着决策：先是为了缓解城市福利与政府财力的矛盾，用户籍管理手段将城乡差别制度化，后来又长期挖农业补工业，压消费保积累，最后造成系统性紊乱；经济陷入高成本、高速度、低效益、低活力的循环。农业劳力被困在有限的土地上，致使产业结构失衡不断加剧。我国人口增长速度与城乡分割也有直接关系，积淀在农村的人口基数形成越来越重的历史负荷，城乡间的生育剪刀差至今仍然在扩大。1958到1978年，虽然城镇人口比重从15.4％升到17.9％，但政策基调是阻止农民进城。背离客观规律的代价巨大，可惜深入反思仍付阙如。

1980年，国务院批转《全国城市规划工作会议纪要》，制定出“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的方针，我国进入推进城市化的阶段。此后出现“建制城市化”或称“表面加速”的特征，即城市数量增长很快，但非农业人口比重仅有缓慢上升。1983年起，实行市领导县体制和整县改市政策；城市数从1978年的193 个增至1991年的479 个；城市人口比重升至26.4％，但非农业人口比重仅为18.5％。城市对自发前来经商和务工的农民从禁阻到开放再到经济性接纳，用了约10年。这期间有利于劳动力流动的条件，一是搞活流通等政策打开了城市农贸市场；二是企业改革的政策打开了国有企业使用农民工的市场；三是多种所有制并存政策同时扩展了商品和生产要素市场。但是，农民迁居城市的闸门仍然紧闭，大中小城市都习惯于对农民“呼之使来，挥之使去”，直到1988年底，还有过一次全国性的“清退城市农民工”措施。

80年代，乡镇企业的崛起一方面吸纳了约1亿农村劳力，一方面增强了政府选择小城镇道路的信心。1984－1988 年，乡镇企业平均每年转移农村劳力高达1 084 万人。尽管91％的企业分布在自然村，但为乡镇建设提供了财源和理由。1984年，国家降低设镇标准并放宽户籍管理限制，乡改镇的步伐随之加快。建制镇1983年底为2 968 个，1991年突破1万个。乡改镇和县改市为推进城市化提供部分条件，但它们本身不是人口城市化的实质进程。

90年代大体延续了上10年的城镇化政策。1990年4 月1日开始实施的《城市规划法》中，提出“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”的方针。根据《城市规划法》，我国大城市、中等城市、小城市，分别指市区和近郊区非农业人口50万人以上、20万人以上、不满20万人；建制镇也界定为城市（因而“城市化”和“城镇化”可以视为同义词）。目前通用的概念是把建制镇称为小城镇。在统计中把城市行政辖区人口（不含市辖县）都计入城镇人口，这个口径显然与《城市规划法》的定义不同，有相当程度的放大。但是如果只统计非农业户籍人口，又压缩了城市实际人口数字，误差同样比较大。第五次人口普查后可能使用新的统计口径。户籍管理的改革也正在加快。

90年代的城市化进程有几个交叠的阶段性特征。一个是县改市在1992－1994年形成高峰，至1997年停止，城市数量型增长完成了一个周期。建制镇的数量也在1999年越过峰值出现回调趋势。1990－1996年底，城市数由467 个增至666 个，城市人口比重升至29％。到1999年底城市数稳定在668 个，城市人口比重为30.9％。这里面包含了大规模县改市、县改区带入的农业人口。尽管如此，改革以来第二个10年比第一个10年的整体增速低了3 个百分点。如果比较非农业人口比重，城市化率1999年低于1990年。“我国城市化进程显著加快”的判断似嫌轻率，极易误导决策。

第二个特征是小城镇发展成效低于预期。1995年建设部负责人说，到2000年小城镇将发展到6 万多个。理论界还有种说法：“八十年代农民进企业，九十年代农民进城”。但是农民进镇进城的潮流没有出现。一是小城镇的成长性不强。到1996年末，全国农村建制镇平均人口仅4 520 人，平均非农业人口2 072 人。二是小城镇的经济动力不足，缺乏吸纳容量，即使放开户口管制看来也难以收到预期效果。三是小城镇的服务功能弱，基础设施建设和社会保障滞后，第三产业比重普遍上不去。由于小城镇战略没有取得预期效果，90年代出现涌向城市的“民工潮”，高峰时进城谋生的农民达8 000 万人。这种暂居形式的迁移顺应了城市保护主义体制，也是改革开放后城乡间搏弈的一种相互妥协。

第三个特征是农民工为城市经济增添了动力，但城市政府对进城农民的歧视性规制近几年在强化。90年代，城市经济的优势突显。1998年城市GDP 占全国的74.1％，城市人均GDP 是全国的2.4 倍。1996－1998年GDP 超过200 亿元的城市数分别是34个、40个、46个。盖洛普公司一项调查表明，1994－1997年，我国（城镇）家庭年收入的中位值从4 380 元增至8 000 元，大城市的中位值是全国平均值的 2 －2.6 倍。广州、上海、北京城镇家庭年收入的中位值分别为21 600元、20 000元和16 000元。应该提及，农民工对城市经济贡献极大。以佛山陶瓷集团为例，1985 年以前每3 年产值增一亿元，到1990年每年增加一个亿，1991－1993每年增加3 个亿，产值翻番主要靠新上流水线，而上万名一线工人几乎全是农民工。上海、北京等大城市，仅建筑企业雇用的农民工均在60万人以上。在北京，使用外来农民工的工资成本是国有企业职工的50％左右。

整个1990年代，经济从过热到软着陆再到增速逐年下滑，虽然GDP 的波动相对平缓，但是宏观调整的代价和微观环境压力主要都由农民承受。城市政府部门加强就业管理、社会治安综合治理、进行市容环境整治时，都把进城农民作为主要对象。例如，河南省郑州市1999年规定40个职业禁止、26个职业限制使用外来工。北京市2000年宣布限制外地人谋职的行业从5 个增到8 个，职业（工种）从34个增至103 个。由于受到排斥，进城谋生的农民总数从 90年代中期