中国的社会福利政策模式

一、社会福利及其价值基础──有关社会福利理论与社会政策讨论的核心议题社会福利与其价值基础的关系是欧美福利理论与社会政策争论的核心议题。长期以来，人们主要关注福利制度的资源基础、政策设计、组织结构与政策影响，但关于福利制度、政策模式及其文化价值基础的探讨却不多。这种状况在“福利国家”日趋成熟和社会政策争论日趋“政治化”的背景下发生了根本转变。随着1970年代“福利国家财政危机”的出现和新右派上台执政，意识形态、价值理念和社会认知议题受到各界前所未有的广泛关注和高度重视，这些议题也成为福利理论、政策争论的中心，成为政治学、社会学理论和知识社会学探讨的主题。 1971年英国著名学者平克的《社会理论与社会政策》一书首次从历史角度分析了意识形态和规范理论对社会政策的影响[1].1972年，英国的权威性社会政策杂志设置了“社会政策中的价值”专栏，揭开了社会价值与社会福利关系的大辩论之序幕。英国的社会政策大师马歇尔率先发表了“福利─资本主义的价值问题”。他认为，资本主义社会的性质已发生根本性转变，现在的资本主义社会实际上变成了“民主─福利─资本主义”，民主、福利已经成为资本主义体制的价值基础[2].同年，两位英国著名学者发表了“社会价值、社会阶级与社会政策”一文，从社会价值、阶级冲突与社会秩序的角度，明确地提出了阶级利益冲突和统治阶级价值观念在福利政策形成中所扮演的举足轻重角色的观点[3]. 这些文章和讨论标志着对欧美国家影响深远的“福利的意识形态大战突然爆发”。权力、权威与合法性的价值基础及其工具性角色，意识形态、价值冲突与社会福利研究的关系等热点议题，成了社会政策、政治学、经济学、心理学和知识社会学探讨的理论主题。意识形态和社会价值观成了最时髦的概念。社会价值与社会福利的相互关系这一议题的核心地位是由多种原因决定的，因为它具有重大的现实意义、政策意义与理论意义。社会福利与社会政策研究涉及诸多本质上充满争议的基本概念，如需要、权利、社区、民主、自由、平等和公正等[4].这些概念既构成福利政策的价值基础，又决定政策目标、资源分配原则、服务对象和组织体系等关键性制度安排和政策模式。所以，意识形态和社会价值研究已成为理解福利制度特征的思想基础，也是分析福利政策模式的最佳视角。更为重要的是，社会福利制度、理论与政策演变的脉络，也就是意识形态和社会价值变迁的过程。二、公民权理论与福利国家的价值基础欧美福利国家的价值基础多种多样，公民权理论是其中的重要组成部份。1950年英国宣布世界首个“福利国家”的诞生，其政府开始为所有公民提供由“摇篮到墓地”的普及性服务，范围复盖义务教育、国民健康服务、收入维持、住房和社会救助等领域[5]. 目前所有的发达国家都是某种类型的福利国家，政府将其收入的三分之一到二分之一用于公共服务。福利国家的价值基础丰富多彩，思想渊源深厚。自由放任的个人主义，谴责被牺牲者的人口过剩论，温和改良的费边社会主义，主张阶级斗争的马克思主义，倡导充分就业的凯恩斯主义思潮等，均曾深刻地影响过福利制度及其政策模式。著名学者米什拉将福利的涵义演变总结为5种基本类型：首先是19世纪时作为社会改革的福利；其次是作为公民权的福利，核心思想是从公民权利和社会公民权利角度看待福利；第三，趋同或技术决定理论，主要观点是强调工业化在福利制度形成中扮演的核心角色；第四，功能主义福利观，核心理论假设是从整体社会观和社会制度功能的角度分析福利；最后是马克思主义福利观，基本主张是从阶级冲突角度解释福利制度发展。[6] 综观欧美福利国家的演变轨迹，“贝弗里奇报告”和马歇尔的公民权理论是最重要的价值基础。如果说前者奠定了福利国家的制度框架，那么马歇尔的公民权理论则是福利国家制度最主要的价值基础。公民权理论为观察社会结构与社会政策之间的关系，描述福利制度的特征，分析福利制度的价值基础，解释民族国家的社会发展等，提供了描述性和普遍性的核心概念框架。它既可以帮助人们从理论上来认识国家福利的发展，又可以为构建社会变迁和福利制度、经济政策和社会政策之间的关系提供理论基础。 1950年，英国著名的社会政策大师马歇尔在剑桥大学发表了“公民权与社会阶级”的经典演讲。他从公民权的发展历程及其对社会不平等影响的角度，首次系统地阐述了公民权的体系、结构、

功能和历史演变轨迹。他认为，公民权利主要由民事、政治和社会权利组成；民事权利泛指个人的经济自由和法律面前人人平等的权利；政治权利主要指政治投票权，包括选举和被选举权；社会权利主要是指经济保障、享受社会发展成果和维持社会认可的文明生活方式等福利权利；民事权利以法律制度为基础，政治权利以政治制度为基础，社会权利以福利制度为基础；民事权利主要发展于18世纪，政治权利主要发展于19世纪，社会权利主要发展于20世纪[7]. 马歇尔认为，公民权利在社会生活中扮演着多种角色，发挥着重要的作用。首先，公民权是确定人们的身份和社会地位的标准。人们通常依据公民权确定自己在社会关系与社会结构中的位置。缺乏完全的公民权，抑或没有乃至丧失公民权，这样的人就处于社会底层，是遭受剥削压迫和受到排挤的边缘群体。其次，公民权反映了社会发展和制度安排的特征。公民权范围是由上而下扩大的。如历史上政治权利先由贵族扩大到中产阶级，然后再扩大到工人阶级，最后扩大到妇女。公民权可以成为国家和社会群体之间社会封闭和社会排挤的重要工具[8].再次，公民身份与公共服务、社会服务消费密切相关，与人们的生活状况与生活质量息息相关。公民权是使用福利服务的重要资格标准，社会排挤常典型地反映在社会服务供应中[9].最后，公民权状况可以说明民主与自由、个人与国家、参与和革命、市场经济与民主政治、市民社会与民族国家等重大的、关键性的社会议题[10].简言之，公民权理论是观察社会结构、分析社会政策模式与社会排挤的策略性概念工具。三、“单位─福利国家”的价值基础对中国的社会福利政策模式有多种理解，其理论框架和分析角度截然不同。1970年代以前，欧美学者主要是从社会主义国家和“工作能力─业绩”角度，来分析中国的社会福利政策。这种分析角度主要侧重社会主义意识形态和国家社会主义制度的详细描述[11].英国社会政策的鼻祖蒂特马斯归纳了剩余性、“工作能力─业绩”和制度再分配这3种模式。他认为，社会主义国家的福利制度基本上属于“工作能力─业绩”模式[12]. 1980年代中期，对国家社会主义的研究中出现了“新传统主义”的概念，其研究者企图用这种概念解释经济改革过程中的国家与社会、工作与福利之间的关系[13]，这种分析角度关注反映中国社会结构与组织特征的工作单位。 1995年，王思斌指出，中国是政府主导下的非专业化福利政策模式[14].这种观点主要是从社工专业发展的角度概括福利政策模式。 1996年有两位香港学者认为，在经济改革过程中，中国的福利政策模式正趋同于东亚的福利模式，即儒家文化色彩浓厚的福利模式[15].这种观点主要关注传统文化在福利发展中所扮演的角色及发挥的作用。香港学者黄黎若莲主要从民政福利工作的角度，将中国的福利政策归类为剩余模式，认为国家在福利发展中扮演的是最后出场者的角色[16]. 毫无疑问，中外学者对中国的福利政策模式和福利制度基本特征的认识在不断深化，他们的分析框架日益多样化，理论上关注的焦点也随社会的发展而不断变化。但是，在这个领域内从事研究的学者们普遍地不太关注福利制度的价值基础。笔者认为，中国的社会福利制度特征与政策模式是“单位─福利国家”。如果从国家提供的普及性服务的角度来看，中国的福利制度并非福利国家；但是，若从国家干预社会生活和政府提供“从摇篮到墓地”服务的角度看，中国又似乎是个典型的福利国家。