浅论行政与法之间的关系

浅论行政与法之间的关系

摘要：概述了行政和法分别在社会政治经济生活中的重要作用及其相互关系，分析论证了两者的关系及其历史发展，阐述了误解两者关系的危害及其处理方法。结合我国实际情况，阐述了如何在当前依法行政的前提下合理处理行政与法的关系，积极地同时推进法制工作与行政工作的顺利进行，从而切实达到推动社会进步，构建和谐社会的目标。行政与法的相互促进关系将推动社会的进步，把握不好这种关系便会影响社会进步和政治文明进步，只有在思想上正确认识行政与法的关系，立法工作坚持提高行政工作效率，提升并规范行政水平以及加大对行政机关和公务人员的行政行为的监督，才能使行政和法在社会政治经济生活中更好地发挥作用。

关键词：行政；法；依法行政

一、行政与法关系的争论

法，是由统治阶级制定和颁布实施的、体现统治阶级意志的行为规范的总称。所以可以说法是统治阶级治理国家的有效工具。行政，是国家行政机关为实现国家职能而制定的方针政策并组织实施的过程。法与行政的关系，就是国家行政机关在行使职能的过程中如何应用法及哪个优先的问题，是让法来规范行政行为还是让行政行为来左右法的实行。“法律优先还是行政优先”这是问题的焦点。[1]在封建专制时代，行政行为几乎全由个人意志决定，具体说就是封建君主的意志或命令决定行政行为的实施，法的作用很小，君主的意志和命令可以凌驾于法律之上。所以，在封建专制时代是专治而非法治。随着人类文明和社会的进步，民主意识逐步深入人心，法在社会生活及政治生活中的作用越来越突出。现今，行政与法的关系问题，是各国行政法关注的焦点，无论是英美法系国家的限制权力观念还是大陆法系国家的依法行政观念都旨在确立

和有效处理二者的关系。其实，行政概念与法本无关系，行政即是政策的实施，它与国家同时产生，并不是没有法律的允许就不能行政。实际上，行政(机关）能够根据自己的主动权实现其固有的意思。比如近代以前的专制时代，封建领主、专制君主以布告、赦令等所谓的“法规”行政。法国大革命以后的近代国家，开始“根据法的合理性来制约行政的随意性”。由此，近代行政法学得以产生。与此相适应，也出现了行政与法的关系问题。[2]在日本，对行政与法的关系有两种观点：一种是行政先于法。“事实上，行政(或一般国家活动）即使在法律规范未存在时也能够存在”。二是法先于行政。“先行存在的是行政法，而不是行政”。[3]实际上，这两种观点的争论已偏离了行政与法关系的实质，行政与法的关系的实质是法支配行政还是行政支配法的问题，而并非二者时空上存在先后的问题。

在我国，共和国建立以后，推翻了半殖民地、半封建的专制统治，“人治”行政逐渐减少，“法治”行政的理念开始慢慢树立。十一届三中全会以来，我

国的民主法制建设得到进一步加强，“法治”观念正渐渐地取代“人治”观念。

目前在我国，法与行政的关系可以表述为：建立社会主义法治行政，用法律来规范和约束行政权力的随意性和扩张性，用行政来促进法律的完善和进步。这里的含义包括两个方面：一是行政必须守法，法支配和控制行政，法律优先，而不是行政大于法或优先于法。二是法治与行政的协调一致。依法行政是指法律保障行政的顺利实施，使行政行为更有效率，更有针对性，而不是法约束行政的手脚。行政行为要有利于或促进法律法规的完善和成熟，而不是去干预法律正常行使其规范、约束行政权力的职能。

二、行政与法关系的理论分析

0. 行政与法是相互促进的关系。

行政与法都是国家实现管理职能的手段，一方面行政必须依法，另一方面行政过程中可以发现法律存在的问题，促进法律的完善。同时，法与行政各有其运用的范围，发挥着不同的作用，相互不能替代。法律之外有政策、道德、宗教、习惯等调整系统在规范着人们的行为。行政之外又有立法、司法等实现国家职能。此外，还存在一些社会自治领域。从历史上看，专制君主或者封建领主无需依据法来进行活动，他们实行的是专断统治，即使有法，法也只不过是行政的仆人。在近代，行政与法开始有了一定的结合，为了革除行政领域里的人治陋习，法国革命后的近代民主国家都相应地确立了以行政法治(或依法行政)为内容的法治国家原则。[4]从逻辑上讲，行政与法在范围上并非完全吻合。行政与社会联系很紧密，它以社会公共事业管理为主要职能;而法律则是人们凭借其理性而设计的一种行为规则，因“有限理性”导致这种规则设计具有不周延性、模糊性和滞后性等缺陷。“法律永远落后于行政”，“生活永远走在制度的前面”，立法投入再多仍难免存在疏漏和滞后现象，现实生活中总会存在缺少具体法律规范难以调整的“法律空白区域”，如果一切行政活动都需要法律的依据，则法律将泛滥成灾，以致行政机关的机能麻痹瘫痪。即使在没有明确法律依据的情况下，行政机关也要积极为社会公众提供服务，这是由现代政府的职责所决定的。[5]行政往往是法律的先声，这在行政立法领域表现得尤为明显，即有关行政管理的一些新情况和新问题，通常先由立法机关授权行政机关制定法规和规章进行调整，这就带有“试验性立法”的性质。待时机成熟、条件具备以后，再由立法机关制定正式的法律取而代之。同时，行政与政治还有着一定的联系，美国行政法学家古德诺认为：“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”。行政除了具有从属法律性的特征外，其政治性也较强，它不仅受法律调整，还要受政策和上级命令的影响。我们在考察法与行政的关系时，不能剔除这些因素，否则，就易一叶障目，影响考察的全面性和准确性。

1. 关于行政与法关系在观念上的误区。

在法与行政的关系上，我们应排除下列误解:第一，法律万能论。这种论调篡改了法律适用的时空，片面夸大法律的作用。第二，将法律保留的范围误解为是全部保留，认为所有的行政都要受法律的调控，坚持无法律即无行政。这样会导致两种恶果：一是法为了达到完全支配行政的目的，立法上势必亦步亦趋，贪多求快，贪多求全，在数量上不断膨胀，而质量低劣，漏洞颇多。其实，要求所有的行政都严格受法律控制，都要有明确的法律依据只是一种不切实际

的幻想。因为即使立法的速度再快，数量再多，也不可能穷尽社会生活的所有

领域。正如日本行政法学者南博力所言，行政是“有生命之物”，它是现实的

产物，社会的需要，而不像法律是规范的结果，民意的表达。作为民意表达结

果的法律，不可能与社会发展同步，不可能完全满足或随时满足社会的需要。

而判断行政行为是否有效，不能只看它是否有成文的制定法规作依据，而应看

它是否能取得人民积极主动的承认和合作。[3]第三，认为行政无需受制于法，法律只会捆住行政的手脚。行政具有能动性，它总是较为活跃的，而立法具有

周期性和稳定性，不可能在所有的行政领域都有明确具体的法律规定作为行政

的依据，但这并不等于行政就可以无所作为或为所欲为。在有法律规定的情况下，要求行政要依据法律，符合法律，而不得违背法律;在无法律规定的情况下, 要求行政要在宪法和组织法所规定的权限范围内，按照法的原则和精神行事。即：有规则，行政得服从规则，如无规则，行政得遵循法的原则。[6]实践证明，一些基本的法律原则，如人权保障原则、诚实守信原则、信赖保护原则、

不违反比例原则、平等对待原则、正当程序原则等对行政具有重要的指导和约

束作用，堪称是有效克服行政专断、行政滥权、行政失职、行政疲软等行政陈

疾的一种“理性补剂”。

2. 观念上误区的现实表现。

从我国的实际情况出发，在处理法与行政的关系上，存在一些违法的现象，可将其归结为几个方面：（1)抛开法律而进行的行政。即在执行行政公务时，把法律当摆设，无视法律的存在，搞家长制，一言堂，凭主观和随意性来进行行

政或者凭感情、凭关系办事，这都是违法行为。（2)躲避法律去行政。即在执

行公务时，逃避法律或者钻法律的空子。因此必须正确对待并坚决纠正行政管

理活动中的“避法”行为。（3)改变或曲解法律而行政。即在执行公务时，行政机关表面上看是遵守某一法律，实际上是改变或曲解法律的本意，造成事实上

的行政违法行为。（4)以法代政或以政代法。即在执行公务中，用法律法规代替行政，或以行政命令等代替法律法规，把法作为行政的一种手段，以法的强制

性和稳定性来维护行政的权威性，保证行政执行的高效率。这种做法看起来有

道理，其实则不然。因为其会损害法律及行政的权威性和严肃性。（5)利用法律而行政。利用法律而行政即以法行政。行政主体把法律作为一种手段来管理

公共事务，它强调的是行政相对人应服从行政机关的管理。其实质是把法律作

为行政的一种从属性工具，从而歪曲了行政与法的关系。事实上，法律既治“官”、治“权”又治“民”，而重在治“官”、治“权”。

3. 行政与法关系误解的社会危害。

造成上述违法现象的原因是多种多样的，均存在着对法和行政关系认识不清的问题。由此产生了一些危害结果：一方面使行政行为低效或失效；另一方面使立法精神得不到贯彻。如：浙江省乐清市人口与计划生育局给德力西集团一主要领导开出101万元社会抚养费的罚单，2007年1-6月乐清市社会抚养费达到了 2. 98亿元。另据数据显示，温州市2005年征收社会抚养费1.8亿元，2006年达2. 2亿元，温州市总人口占浙江省1/6,违法生育人口占全省违法生育人口的一半。[7]计划生育是我国的基本国策，立法的目的之一便是控制人口增长，而这样的行政既不是高效也没有实现立法精神。