财务预算制：走向事权与财权的统一

财务预算制：走向事权与财权的统一

华东师范大学教育学系周彬

在教育实践中，往往把校长负责制简称为“一支笔”，也就意味着什么事情都要校长签字同意，才可能被付诸实践。可是，学校工作涉及到方方面面，恐怕校长一个人有三头六臂，也难以“同意”得过来。那么，是不是学校中还有很多的事情，因为没有得到校长的签字，而被耽搁了或者被大家错失了呢，毕竟校长能够签字的事情还是很少的。要让学校管理富有活力，就意味着学校中每一个人、每一个部门对学校事务都要积极参与，可是在大家对学校事务积极参与过程中，校长的签字同意究竟起着积极的推动作用，还是起着踩刹车的作用呢？一个比较极端的例子，就是学校中每一个人、每一个部门参与学校事务，都不可避免地要花钱；但根据学校的规定，每花一分钱都要征得校长的签字同意。本来学校中的人或者部门参与学校事务，就意味着要付出更多的时间与精力，可这些时间与精力的付出不但没有换回利益，反到要教师或者部门管理者去“讨要”活动经费，相信这种双重压力一定吓跑了不少原本对学校事务还有积极兴趣的人，对于原本就不感兴趣的人那就更是避而远之了。

一、消极管理：财权与事权两分之果

每次与学校中层管理干部开座谈会，我都乐此不彼地问一个问题，你在学校中拥有什么样的权利，拥有多大的权利。每次得到的答案基本上都是一致的，那就是学校中层管理干部在学校只有义务，哪有权利。可是，既然这个管理岗位只有义务没有权利，那为什么大家还愿意当学校中层管理干部呢？有一个比较要好的学校中层管理干部告诉我，之所以在学校中愿意，甚至大家还会抢着做学校中层管理干部，并不是因为这个管理岗位的权利大于义务，而是当你拥有这个管理岗位后，你可以更容易地得到教学资源与学术声誉。换句话讲，大家在中层管理干部这个岗位上，是以管理岗位上的权利缺少与义务超载，来换取个人教学资源与学术声誉上的收益。

其实，不仅学校中层管理干部觉得自己在学校管理中没有权利，就连学校中的副校长们也没有几个人认为自己在学校管理中有什么权利。正如一位副校长所言，我们在学校只有做事的权利，根本就没有花钱的权利，你说这算是权利还是义务？的确，在学校管理中，校长对事情的分工与分层负责还是非常愿意的，他们也非常明白，如果分工负责或者分层负责做得不好，这些事情就需要自己亲自承担与执行。但是，在校长们对学校事务进行分工与分层负责的同时，却牢牢地控制着另一项权利，那就是财权，认为这件事情肯定得由校长亲自负责。如此一来，就在学校管理中产生了一个非常大的冲突，事权因为学校分工和分层负责而得以分化，财权却因为“校长负责制”的存在而被集中起来。可是，当事权与财权相分离时，事情本身的完成程度和有效程度必然会大打折扣。

任何管理事务的完成，都少不了要有经费的支持，但在现实中除了校长本人以外，其他学校管理人员都只是对事负责而不对经费负责；可是对教师个人来说，对教育教学事务的完成与获得相应的经济回报并不分离，如果让他们在工作任务的安排上接受其他学校管理人员的安排，但在经济回报上却又必须向校长本人讨要，那他们最好的办法就是推托这些教育教学事务，这势必会降低其他学校管理者事权的权威性与可执行力。对学校中的其他管理人员来说也是一样，既然财权不在自己手上，那最好的办法就是少领点任务，避免在只有事权但无财权的情况下为难自己，避免在这种情况下逼着自己通过“讨好”教师来完成任务。事实上，在学校管理工作中，这种尽可能推卸责任和推托事务的情况普遍存在，只是长期以来我们认为这是学校管理者责任心不够或者能力不足造成的，殊不知这是财权与事权两分的必然后果。相信责任心再强，能力再大的学校管理者，在这样的管理情境下也会选择这样的工作态度，也会出现这样的管理结果。

二、权责到位：从财务控制到财务配置

谈论到这个地方，可能很多校长都会觉得委屈，既然是校长负责制，要校长对学校发展负责任，校长自然要有财务大权。校长们普遍觉得，今天学校管理的问题并不是校长的财权太大，而是校长的财权太小，毕竟学校经费中的绝大部分，尤其是教师的工资收入并不由校长决定，这已经影响到校长对学校教师的调配能力

与协调能力了。其实，笔者也无意说校长的财权太大了，而是想说校长在如何使用财权上，按照财权与事权相统一的原则，似乎还可以寻找到更好的方法与举措。

校长作为学校的法人代表，作为一校之长，当然应该掌控财务大权，可问题在于“掌控”二字如何理解。如果我们把“掌控”理解成学校的每一分钱都得由校长来决定该花还是不该花，该报还是不该报，那么此时的“掌控”就变成了“控制”；与之相应，既然校长要“控制”学校的每一分钱，在事权与财权相统一的情况下，也就意味着校长必须对学校每一个人与每一件事负责，在学校管理实践中，这种情况普遍存在。尽管校长安排了德育主任负责今年六一儿童节的庆祝活动，但由于德育主任没有经费使用权，因此在庆祝活动的每一个环节，德育主任都不得不向校长汇报并有所请示，比如场地要租多大的，学生表演的服装要不要去租借，庆祝活动上的礼物买些什么。校长对此当然很烦，认为德育主任没有决策能力；谁知德育主任却很是委屈，说谁不想马上就拍板决定下来，关键不在于自己没有决策能力，而是没有决策权的权利，因为这些活动都牵涉到花多少钱的问题。既然只有校长有决定花多少钱的权利，那在整个活动过程中也只能一步一步、一事一事地向校长请示了。

如果我们把“掌控”理解成校长对办学经费的配置权而不是使用权，也就是说校长有权决定学校应该做哪些事情；以及这些事情可以或者应该花多少钱；但是，对于具体经费的使用则由这项事情的负责人来“控制”，那么此时的“掌控”就变成了“配置”。与之相应，由于校长只对具体事情的做与不做，以及事情花多花少进行配置；因此校长不必对具体事项的过程负责，而只需要对事项的结果进行验收与督促。还是以上面的例子来展开，当校长觉得六一儿童节的庆祝活动很重要时，就可以决定学校要举行此项活动，并且根据分工来看，也应该由德育主任来负责这项活动。于是，校长可以结合学校经费的使用情况，以及在听取学校管理团队各方意见的基础上，配置给此项活动一定数额的活动经费，但对于德育主任如何使用这笔活动经费，校长并不每一分钱都进行控制，而是要求德育主任一是不得超额，二是不得违背学校的财务规章制度就可以了。在这种情况下，德育主任既不会将每一件事、每一个环节都拿来麻烦校长，也会更为综合地调配有限的经费，使得这项庆祝活动取得更大的整体效用。