中国城市人口管理

中国城市人口管理

——针对流动人口和户籍管理

摘要：本文从我国当前大范围的流动人口问题出发，以“农民工现象”为切入点，分析其出现的原因及根源制度——户籍制度。要终结“农民工现象”，就必须进行符合我国国情的户籍管理制度改革。因此，本文从两个维度进行有关户籍的分析：横向上，以法国、芬兰、美国、巴西为例子，借鉴国外的经验得失；纵向上，回顾我国曾经或者现今作为人口管理办法的暂住证制度和居住证制度，吸收经验教训。最后，针对我国的现实情况，对流动人口问题和户籍制度改革提出几点建议。

一、背景介绍与现实情况

先来看一组数据：《中国流动人口发展报告2013》显示，2012年我国流动人口数量达2.36亿人，相当于每6个人中有一个是流动人口。从流动人口的总量上看，新生代流动人口已经成为流动人口的主体。新生代流动人口在20岁之前就已经外出的比例达到75%，在有意愿落户城市的新生代流动人口中超过7成希望落户大城市。这也给城市带来了各种各样的问题。数量的庞大、问题的严峻，不得不承认，城市流动人口的管理已日益成为政府的巨大考验。

常言道，要解决问题，首先必须知道问题是什么。因此，在我们对城市流动人口的管理建言献策之前，有必要对相关概念进行梳理。城市流动人口，是指非城市常住户口而暂住或滞留在城市的人口，可分为正常流动人口和非正常流动人口两大类。前者包括探亲访友、旅游、求学、公务、劳务等类型的外地人员；后者则包括盲目流入城市的无业游民、乞丐、逃避计划生育的孕妇，以及流窜作案的犯罪分子和逃避通缉的罪犯等。在各式各样、目的各异的流动人口中，农民工无疑是人数最多、涉及范围最广、影响力最大的一个群体。上世纪八九十年代以来，先是一波又一波的“民工潮”向各大城市特别是东部沿海地区席卷而来，到了前几年，又出现了大范围的“民工荒”现象。农民工的一来一去、一盈一缺，都对城市的发展尤其是经济的发展造成了深刻的影响。

那么，这些人口流动所产生的原因是什么呢？这就不得不从“中国特色”的户籍管理制度说起。户籍制度是我国一项基本的国家行政制度，是以户口登记与管理为基础而建立起来的一套社会管理制度，包括常规人口登记和上报制度、居民户口或身份登记及管理制度以及与户口相关的就业、教育、保障和迁徙等方面

的社会经济管理制度。中国户籍制度的特点是，根据地域和家庭成员关系将户籍属性划分为农业户口和非农业户口。

计划统体制时期我国城市人口管理制度的核心是通过严格户口管理限制人口的流动。严格的户籍管理制度有效地限制了农村人口向城市转移和中小城市人口向大城市转移，成功地避免了许多发展中国家在城市化过程中出现的“城市病”。但这种制度也暴露出许多弊端，如阻碍了劳动力的合理流动，延缓了城市化的发展、造成了社会的不平等，已经不能适应社会只有市场经济的要求。这种情况的转折点出现在七十年代末八十年代初，改革开放伊始，以深圳、珠海等经济特区为代表的东部沿海城市得到空前的发展机遇，各行各业几乎都处于“百废待兴”的状态，亟需大量从业人员。怀着对美好生活的期望、对经济利益的追求，农村的人们瞅准城市劳动力的大量空缺，冒之大不韪来到城市寻找就业机会。第一个先吃螃蟹的人很快尝到了甜头，在那个“傻子下海都能赚钱”的年代，农村的先行者们不久就得到了远高于农村水平的可观收益，以致当时农村流传着这样的一句话，“输出一人，脱贫一户”。不少农民外出打工后，全家一年吃饱饭，二年穿西装，三年盖新房。示范效应的效果是显著的，赴往城市寻求致富的人越来越多。此外，除了农村人口向城市流动，中小城市的人口为了追求更大的发展机会，也开始向大城市进发。先是小量，接着是一部分，然后是一大批，最后是一批又一批。而政府方面，基于当时实际经济状况需求的考虑和“放手让特区杀出一条血路”的尝试心态，官方虽然没有在法律层面鼓励人口向大城市转移，但也采取了一种默认和默许的态度。

在利益驱动和官方态度暧昧的双重因素作用下，中国的城市就这样掀起了浩浩荡荡的、持续数十年的“民工潮”。

一方能提供丰厚的薪资和良好的发展机遇，另一方是大量相对廉价的劳动力。两者的交互自然是一拍即合。城市的流动人口由此对城市经济社会的发展发挥了积极的作用：补充了城市劳动力的不足；传播和交流了大量经济、文化、科技信息，加强了城市之间、城乡之间的联系；扩大了市场需求，创造了明显的经济效益和社会效益。

但户籍管理松动带来的人口自发流动，加上我国地方发展的不协调、不均衡，必然会造成流动人口的急剧增加。这不可避免地给城市带来了消极影响：给城市基础设施造成巨大压力，加剧了城市基础设施与城市经济社会发展不相适应的矛盾；增加了城市粮食和副食品供应的压力，加重了城市政府的财政负担，影响到城市居民的生活水准；加大了城市社会治安管理和计划生育的难度，影响了城市环境卫生和市容等。

而且，这还只是单纯地从人口对城市的影响分析，更糟的是，户籍制度体制下衍生的对外来人口的区别对待引发了大众对公民权利公平性的质疑。因为在我国，户籍制度的背后是与之挂钩的公共服务、社会资源等。外来户籍让流动人口在医疗、教育、社保、养老等方方面面的保障和福利遭遇了不同程度的不便甚至是歧视。最让人无法接受的无疑是“同命不同价”，近年来，中国各地相继出现了一些在同一侵权行为中死亡，受害人因户口不同而获得的死亡赔偿费相差巨大的情况。例如2006年，重庆市发生一起车祸，3名搭乘同一辆三轮车的花季少女不幸丧生，两个城市女孩各得到了20多万元赔偿，而另一位农村户口的女孩所获赔偿只有9万元，不及前者的一半。这种“同命不同价”的现象明显不合理，但却合法：据人身损害赔偿司法解释，死亡赔偿金的计算依据是年人均可支配收入，城市居民年人均可支配收入远高于农村居民，故赔偿金额有此差别。

流动人口对城市经济社会无疑是一把利弊并存的双刃剑，因此对城市流动人口的单纯限制或放任自流都是不科学、不合理的。已有的相关理论告诉我们，对城市流动人口应加强分类管理，对不同类型的流动人口采取不同的引导政策，疏堵结合，通过行政、经济、和法律手段进行合理调控，引导流动人口的有序流动，争取最大的经济效益和社会效益。尽管理论如此的圆满，如此的悦耳，现实中我国的流动人口管理却实在不敢让人恭维。在这个方面，我们有必要把眼光放到九州之外，借鉴其他国家的有用经验。

二、国外经验及我国改革目标

在法国，对流动人口一般称为“旅居者”，年满16岁且居无定所的法国人要申领流动证。法国对旅居者的服务管理具有两个特点，一是通过流动证的发放、审核对流动人口进行区分，按照不同流动人群的性质，分类进行管理；二是将流动证持有人特定城镇“绑定”，一方面使流动人口的权责得到保证和明确，另一方面也便于管理。

芬兰政府基于国内劳动力短缺的现状，移民政策的出发点是欢迎移民，重点是引进有技能的劳动力移民。目前外来人口已占其总人口的3%。政府制定《移民融入法》，规定每个地方政府均需制定融入政策规划及措施，确保各城镇的职业介绍所及所有居民欢迎移民，并帮助他们找到融入芬兰社会的方式。另外，通过为外来移民提供语言和技能培训、实施反对种族歧视的行动计划，以保证外来移民在工作中享受平等待遇。

美国不存在户籍制度，对国内流动人群一视同仁，但是在管理外来移民方面则面料困境。合法外来移民可以享受政府提供的一部分医疗服务，但非法移民的医疗主要依靠慈善组织和社会自身承担，且低收入移民除了看急诊实际上得不到全面治疗。奥巴马政府推动医疗保险改革法案，扩大了医保的覆盖范围，将大多数低收入人群都纳入了保障范围。这一举措解决了拥有合法身份的低收入移民的不少问题。但是，非法移民仍然无法获得任何医疗保障。

巴西更甚，没有建立流动人口登记制度，对于流动人口没有专项管理、缺少跟踪统计，因此“流动人口”这个概念在巴西公共政策领域是不存在的。流动人口生存状况堪忧。巴西成功申办世界杯和奥运会后，重点对城市基础设施和社会治安进行了治理与完善，外来人口的生活条件在客观上也得到了提高。同时，提高逐步振兴各地工业，增加就业机会、改善生活水平，以促进背乡离井到大城市谋生的农村人口回流，让当地农村人在家同样能致富。

实现人口自由流动迁徙，更新观念、创新管理，是世界潮流大势之所趋。相信我国政府在目睹各国不同程度的针对性改革后，总结经验得失之余，也意识到了有关改革的重要性与迫切性。

党的十八大明确提出，要加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。去年万众瞩目的十八届三中全会更是进一步提出，农业转移人口市民化的总体目标是：总量平稳递增，布局合理均衡，服务均等，社会融合顺畅。在具体方式上，应以省内落户定居和公共服务均等化为重点，区分不同城市、不同群体、不同公共服务项目，有序推进。同时进一步明确中央政府、省级政府和城市政府在推进农业转移人口市民化方面的主要职责。基本路径是，加快户籍制度改革，实施“三步走”战略，争取到2030年，农业转移人口可自由在城镇落户并融入城镇，农民工现象终结，农业转移人口市