加强政府投资项目建设施工合同管理

加强政府投资项目建设施工合同管理

【摘要】建设施工合同，在工程价款结算中起着十分重要的作用。每个建设工程的交易双方，围绕项目建设的核心是与工程数量、质量、时间等相匹配的工程造价，并对这个造价以合同的形式予以约定。加强建设施工合同的事先管理，签订合法、真实、严谨的合同，并强化对施工过程的监管，增强合同的执行力度，就能在确保工程质量与使用效益的同时，实现节财与廉政的双重效应。

【关键词】施工；合同；管理；控制；造价

一、引言

2013年建德市政府投资项目共279个，估算总投资200亿元，当年计划投资额47.4亿元，年计划支付财务款40.1亿元。在当前的市场经济环境下，如此大的政府性投资，若缺乏全方位的监管力度，不仅会造成投资浪费，还易出现廉政方面的问题。通过过调研与日常管理，目前存在政府性投资项目非常欠缺对施工合同的监管。

建设施工合同，在工程价款结算中起着十分重要的作用。特别是政府投资项目，由于业主是代政府作为出资人，项目投资额的大小无关发包方直接的经济利益，而承包方则完全是自身利益的攸关方，双方在经济利益上的地位是不相等的，所起的作用也会大相径庭。各地为有效控制政府项目的投资成本与制约建设业主的权力，都出台了相应的管理性文件，但由于合同的法律效力强于地方政府性文件，在合同依法有效的情况下，纵然是前置的地方政府性文件在与合同条款有冲突时，也是合同效力优先。为此，强化政府投资

项目的建设施工合同管理显得尤其重要。签订合法、真实、严谨的合同与加强合同的后续管理，是提高政府资金的使用效益，防范财力浪费，杜绝工程领域腐败行为发生的关键所在。

二、加强合同签订的事先管理，保证合同可行性。

建设项目涉及面广，环节繁多，过程漫长。仅与工程造价相关的方面来讲，在合同正式签订前就有许多个节点，对之后的工程价款结算会产生较大影响。

——前期征迁。前期征迁除征迁成本外，对施工影响主要是时间问题。目前我们的建设项目，极大多数是“赶工期”工程。在征地手续未完备，地面建筑物未拆除的情况下，就急于招标并签订施工合同。如某初中迁建工程，在未与拆迁户全部签约的情况下招标并订了合同。施工过程中，遇到几个“钉子户”，耗时四年还未完全解决，施工队伍数次进场又退场，相关专业工程招招停停，不仅严重影响政府公信力，且若按法律相关条款规定，业主需支付承包方大量违约金。为此，建设项目的招标与合同签订，必须在具备施工进场的情况下才能进行。

——施工图设计。施工图，对建设项目的质、量与价关联极大。目前市场上一些设计单位，在设计竞标时动足了脑筋，但中标后就不当回事，未按施工现场条件、不从节约投资角度、随意更改设计方案的粗糙设计比比皆是。甚至有些是设计、施工、变更三位一体，同时推进的“三边工程”，这就导致作为工程计价主要依据的图纸形同虚设。某个景观工程，因时间紧，就边设计边施工，最终的造

价是合同价款的数倍。据此，必须加强对施工图的审核，明确凡施工图及预算未经审定，不得进入招投标程序及签订施工合同。同时，应与设计单位约定，因设计不合理导致的施工变更而增加投资的，设计单位应承担连带责任。

三、增加合同专用条款的约束力，保证合同有效性。

现行施工合同示范文本考虑各类合同内容的差异化，及各地对建设项目管理的要求各不相同，因而专设了“第三部分、专用条款”。合同专用条款是对通用条款的修正与补充，专用条款的解释顺序优先于通用条款，即专用条款与通用条款不一致时，以专用条款中明确的内容优先。为此，要根据国家相关法律法规，结合地方政府性投资项目的实际情况，在招标时就对专用条款中明确以下内容：（一）地方政府性文件的约束力

由于有效合同的法律效力高于地方政府性文件，因而应在合同中明确，除遵守国家法律法规外，合同双方承诺执行地方政府和有关部门制定的政府投资项目管理的相关文件。凡合同内容与文件不一致的，以文件为准。在此以双方认可的协议，确立地方政府性文件的法律约束力，避免合同双方以要约的形式，规避地方政府性文件的制约。

（二）设计变更、经济签证等处理条款

1、材料、人工价格的调整。在专用条款中，一是明确根据我市文件，对材料、人工价格波动的动态管理调整，双方必须根据文件规定，结合项目的实际情况，约定实行动态管理的主要材料品种、

价差调整方式。二是对定额、材料价格、甲方供材及工程量计算等需作详细约定。

2、工程变更。凡涉及工程变更的，必须按《细则》执行。对违反变更管理细则签证的项目变更，其变更增加投资在项目审查时一律不予认可，承包方放弃超出业主审批权限的变更价款的法律追溯权。

3、工程量清单异议的处理。我市修订了《建德市政府投资项目工程变更管理实施细则》（以下简称《细则》），对中标后的工程量清单异议如何调整作了明确规定，因此合同专用条款约定应按该文件明确。

4、施工单位高估冒算的处罚。

5、合同价款结算的审定主体。在专用条款中，对此也需明确约定，从而确定工程造价结算结果的最终审定主体具有法律效力。

6、有关约定事项。对合同文件的解释顺序、履约保证金的支付形式、工程预付款的比例与性质、材料的采购等，还要明确违约责任、索赔、及解除合同和条件，也要根据建设项目的实际情况，在专用条款中加以明确。

四、加强施工过程的管理与监督，保障合同执行力。

1、建设施工合同签订后，对合同执行过程的监管相当重要，这是保证合同依法履行，有效合理控制建设成本，确保工程质量与工程造价能真实合理结算的主要环节。

2、要加强对合同执行力度的监督与工程变更的控制。目前政府

投资项目建设中的资金浪费、投资超计划，及工程领域许多腐败案件的发生，多与工程变更有关。工程变更主要反映在三方面，一是设计方案的调整。业主、相关审批部门在审核审批变更方案时，要增强对设计方案调整的合理性分析，严把核准关。二是工程计量的变化。由承包方受自身利益的驱使，会费尽心机虚增工程量。为此，严格工程计量至关重要。三是使用材料设备（包括绿化树种等）的更换，要防止施工单位通过不平衡报价、用料串换或以次充好等方式，牟取非法利益。

3、加强对现场管理人员的职业道德教育，并建立健全内控制度，切实防范变更单成为“浪费单”、“腐败单”。相关行业主管部门，要加强对设计、监理等中介机构的监督考核，建立“黑名单”制度，凡设计、监理等机构发生与施工方恶意串通，擅自变更设计方案、故意放任工程量虚增等行为的，要以扣减设计、监理费的方式，作出惩罚性处分。并将相关机构列入黑名单，阻止其再次进入市内建筑市场。逐步推行全过程跟踪审价制度，实行实时跟踪审核，防范无故发生超计划投资行为。对一些隐蔽工程，以影像资料等形式，保留工程用料的质与量原貌，以确保工程变更及结算价的真实性。

4、各行业主管部门与监察、财政和审计等部门要齐抓共管、形成合力，对项目建设情况和合同履行情况进行抽审督查，并要加大对相关责任人的问责力度，以净化工程建设领域。

随着城市化推进，各地政府性建设投资大幅度增加，这是节约政府资金潜力和提高绩效最大的领域，反之也是政府工作人员腐败行