高校学生管理纠纷与司法介入之范围_程雁雷 (1)

各科专论 法学2004年第12期
高校学生管理纠纷与司法介入之范围
p 程雁雷
=内容摘要> 本文立足于国内近年行政诉讼实践的经验,在对内外部行政行为划分的标准进行反思的基础上,对司法介入高校学生管理纠纷范围划分的标准进行了重新厘定,最后,对司法介入主要具体事项的范围作出了类型化分析。

=关键词> 高校 学生管理 司法介入 行政诉讼
在我国走向法治的进程中,高校治理中的法律问题逐渐凸现。

¹近几年来,学生诉高校的行
政诉讼案件在全国呈上升趋势,而各地法院对是否受理此类案件一直持不同的态度,发生截然相反裁判的情况已不是个别现象,出现了在一国司法空间内对学生诉权保护极不平衡的局面。

这将有损于司法公正和司法权威,既不利于保护公民受教育权,也不利于深化高等教育教学改革。

为此,最高人民法院正在酝酿相关的司法解释,º为法院受理高校管理纠纷引起的诉讼提供统
一的尺度。

»然而,如何界定司法介入高校学生管理纠纷的范围是该司法解释应解决的首要问题和难点所在。

国内学界尚未见就此范围的划分标准和具体可诉事项所作的专论,本文试就此
问题作一些的探析,以期对该司法解释的尽快出台乃至行政诉讼法的修改有所裨益。

¼一、对内外部行政行为划分标准的反思
11内外部行政行为划分标准在司法实践中的局限
在我国,法院能受理哪些行政案件是行政诉讼的前提。

它既关系到原告能否通过诉讼程序获得救济,也决定着某个行政行为的可诉性和法院对行政行为的审查范围。

大陆法系国家源于19世纪德国公法传统的/特别权力关系理论0在我国行政法律救济制度的设计中打下了很深的¹º
»
¼最高人民法院已拟有5关于审理教育行政诉讼的若干问题规定(征求意见稿)6。

高校管理行为的相对一方应当包括学生或者其他受教育者、教师或者其他教育工作者。

本文仅限于探讨高校对学生(本专科生和研究生)的管理行为。

详见5法制日报62004年8月11日、5光明日报62004年9月30日、5望东方周刊62004年8月24日的相关报道。

本文是笔者主持的教育部人文社科2003年专项任务研究项目5高等教育管理行为的行政法学研究6的阶段性成果之一。

本文所称的高校是指公立高校。

烙印,¹表现为在行政诉讼法的受案范围的界定上采取了内部行政行为和外部行政行为的划分标准,即只有外部行政行为才具有可诉性(法律规定除外)。

高校是特别权力关系作用的领域,高校对学生的管理是内部行政行为,不具有可诉性。

所以,我国长期以来没有高校行政诉讼之事。

1999年/田永诉北科大案0(简称/田永案0)和/刘燕文诉北京大学案0(简称/刘燕文案0)判决后,大学自治已不再能成为拒绝司法审查介入的理由。

尽管这种司法审查的介入应当是有限的,º但是,教育界对司法介入高校学生管理纠纷的反应至今仍很是敏感,其持以最有力的理由就是高校管理是内部行政行为不可诉。

在这种张力下,内外部行政行为划分仍然是法院决定是否受理高校行政诉讼案件恪守的标准,从而成为司法介入高校学生管理纠纷的最大障碍。

以学生诉学校勒令退学处分决定案为例,其结局大致存有以下几种不同的情形:(1)法院裁定驳回起诉。

如,2003年1月重庆邮电学院某女大学生因谈恋爱怀孕被学校勒令退学案(简称/重邮案0),»被重庆市南岸区法院以学校的勒令退学决定属于高校内部管理行为为由而裁定驳回起诉。

(2)法院裁定不予受理。

如,2002年5月北京某大学经管学院女学生严某因考试作弊被学校勒令退学,严某向北京市朝阳区人民法院提起行政诉讼,法院认为严某因对学校做出勒令其退学的处分决定不服所产生的纠纷,不属于法院直接受理行政案件的范围,故裁定不予受
理。

¼(3)法院裁定中止审理或者裁定停止执行勒令退学的决定。

如,2004年8月成都某大学两男女大学生因其在教室接吻拥抱被学校勒令退学(简称/拥吻案0),两学生不服诉诸法院。

成都
市武侯区法院作为行政案件受理后,先裁定中止诉讼,再裁定停止执行勒令退学的决定。

½原告
的命运似乎有所转机,但毕竟还是悬而未决,审理该案的法官还在等待最高法院的答复。

¾如果
答复说学校的行为可诉,则是一个不小的突破;反之,法院只好裁定驳回起诉,而使停止执行勒令退学的裁决成为一纸空文。

可见,内外部行政行为划分标准的局限性,已使法院在受理高校学生管理纠纷的问题上陷入困境和尴尬。

21司法实践对内外部行政行为划分标准的突破
/田永案0开高校行政诉讼之先河,被最高法院首肯作为司法先例公告,¿从实践上突破了/特别权力关系理论0在我国长期以来形成的禁区,并推动了行政法学界从理论上解决高校行政诉讼被告资格的难题。

但从受案范围上看,/田永案0没有直接触及退学决定的可诉性问题。

因¹
º»
¼
½
¾¿5田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案6,5中华人民共和国最高人民法院公告61999年第4期。

于安教授认为,这样做表明最高人民法院不仅认可了该案的判决,而且愿意把它作为经典案例推广。

引自5最高法院酝酿将大学纳入行政诉讼高校反对声重重6,5望东方周刊62004年8月24日。

2004年9月9日法院对此案裁定中止审理。

法官介绍说,早在此案之前,该院就已受理了一起学生状告学校的行政诉讼案,但因公办院校作出的学校管理行政行为是否属于具体行政行为的问题,最高人民法院至今尚未作出答复,因此才裁定中止审理此案。

此后,法院又就此案作出裁定:暂停执行成都某高校对两学生所作的勒令退学处分决定。

法官解释说,两名学生今年下半年就已没能入学就读了,而这起案件难以在短时间内作出裁判,学校的行为是否合法又处在待定状态,在这种情况下,勒令退学决定的执行很可能会给学生造成难以弥补的损失,因此在停止执行处分决定并不损害社会公共利益的前提下,我们作出了暂停执行的裁定。

详见5华西都市报62004年10月21日。

这是国内法院第一次在同类案件中采用这种裁定方式,这个裁定是理性的,是一种进步。

矫杨、李煦:5大学生作弊受处分告学校法院不受理6,文中指出法院认为该案不属于行政诉讼受案范围。

http:P P P public P detail.php?i d=3229。

/田永案0和/刘燕文案0以及后文提到的/重邮案0和/拥吻案0,因其备受社会关注,案情已被人熟知,本文不再作介绍。

笔者对司法审查介入高校管理纠纷的必要性和有限性曾作过一些阐述,在此不再赘述。

可详见拙文5司法审查对大学自治的有限介入6,5行政法学研究62000年第2期。

详见拙文:5高校退学权若干问题的法理探讨)))对我国首例大学生因受学校退学处理导致文凭纠纷案的法理评析6,5法学62000年第4期。

为田永是诉学校拒不履行颁发毕业证、学位证和派遣证的法定职责,而不是直接诉学校的退学决定。

即使法院实际上是运用正当程序性原则审查并否定了学校退学决定的效力,但由于在没有建立判例制度背景下的司法先例示范作用的有限,司法介入高校学生管理行为纠纷的实践仍然是步履维艰。

正如有学者指出的/各地法院在受案范围问题上的反反复复和随波逐流,折射出法官的无奈和行政诉讼的困境。

在司法权威未立的情况下,现实利害的计算压倒了法律理性的思辨,个案的扩张很难成为被遵循的先例。

0¹然而,当学生维权的诉求不断地对司法救济寄予期望时,终究还是有了新的进展。

再以学生诉学校勒令退学处分决定案为例,截止目前,笔者所知法院突破高校学生处分行为不可诉禁区的已有两例。

第一例是2000年3月天津市河西区法院受理的天津轻工业学院学生刘兵诉学校勒令退学
案(简称/刘兵案0)。

º该案开庭审理后,学校取消了对刘兵勒令退学的处分,允许刘兵回校继续
完成学业。

2000年12月7日法院作出裁定准许原告刘兵撤回起诉。

第二例是2003年7月广东农工商职业技术学院学生郑文滔诉学校勒令退学案(简称/郑文滔案0),»广州市天河区法院受理后于2003年8月20日作出判决,撤销学校作出的勒令退学处分决定。

审理此案的法官们没有囿于对内外部行政行为划分标准,在判决书的执判理由中也未论及勒令退学行为是否可诉(如果能对勒令退学行为的可诉性进行说理当然更好),也许在他们看来勒令退学行为的可诉性已不成问题。

/刘兵案0和/郑文滔案0受关注的程度虽然不及/田永案0和/刘燕文案0,但是对司法直
接评判高校内部管理行为合法性的实践而言,前二者有与后二者有同样重大的意义。

¼资料还
表明,近两年学生因受学校处分未获毕业证或学位证而提起行政诉讼的案件中,学生胜诉的已不在少数,½法官在审查学校拒绝颁发毕业证或学位证行为的合法性时,无一例外地要审查学校拒绝颁发毕业证或学位证行为的事实依据,即学校作出处分决定的合法性(实体与程序)。

可见,司法实践对内外部行政行为划分标准的挑战,亟待理论上作出回应,如果不突破这种划分标准的限制,就无法从根本上解决高校管理行为的可诉性问题。

二、司法介入高校学生管理纠纷范围划分标准的重新确定
11/特别权力关系理论0的扬弃为划分标准的重新确定提供了借鉴¹º»¼
½如,南京农业大学学生王钟(化名)诉学校拒发学士学位案、浙江大学学生姚某诉学校拒发学士学位案,5光明日报62004年7月16日,A3版。

昆明某大学机械工程学院学生彭某诉学校拒发本科毕业证案,5中国青年报62004年4月5日。

福州大学学生穆某诉学校拒发毕业证和学士学位案,5齐鲁晚报62004年2月21日。

武汉理工大学(原武汉工业大学)学生王某诉诉学校拒发学士学位案,http:P P www.hustne P s hizheng P datashow.as px?id=16313。

暨南大学学生武某诉学校拒发学士学位案,http:P P P article.php?articlei d=83。

笔者认为,此案是国内首例法院在判决书中直接判决撤销学校勒令退学处分决定的案例。

学生郑文滔在其宿舍用电饭煲熬中药被校方查获,郑所用的电饭煲被没收。

郑与工作人员林某在抢夺电饭煲时双方发生争执,致使林的右手背和左肘部轻度外伤。

学校以郑打架斗殴寻衅闹事为由,对郑作出勒令退学处分的决定。

郑不服于向法院起诉。

一审法院认为,郑的行为不属于打架斗殴寻衅闹事的范畴,学校处分决定的主要证据不足,判决撤销学校作出的勒令退学处分决定。

校方没有上诉。

案情源自广州市天河区人民法院行政判决书(2003)天法行初字第55号。

相关报道详见5关注学生申诉权6,5南方周末62003年12月18日。

原告刘兵称,他因利用宿舍楼下废弃自行车上的零件,想组装成整车使用,被学校保卫人员发现后,以盗窃为名将其送到派出所,后学校于对其作出勒令退学的处分。

刘兵不服向法院起诉。

具体案情可参见5大学生刘兵状告母校天津轻院引发争论6,5沈阳晚报62000年4月29日;5学校开除学生是否属于行政诉讼天津一学生告学校引人注目6,5法制日报62000年4月12日;5法院也可以管学校内的事了6,5中国青年报62000年11月1日;5天津/学生诉学校案0裁定刘兵回校上课6,5中国青年报62000年12月11日。

何海波:5行政诉讼受案范围:一页司法权的实践史(1999-2000)6,5北大法律评论6第4卷第2辑。

随着宪政理论、人权保障和法治国理论的发展,传统的-特别权力关系理论.已经在大陆法系国家受到了普遍的批评和挑战,特别权力关系逐渐地弱化或部分消亡,内外部行政行为之间的界限日渐模糊。

1956年德国学者乌勒教授改进了/特别权力关系理论0,将特别权力关系分为基础关系和管理关系。

前者是有关特别权力关系产生、变更和消灭的事项,如,公务员、学生身份资格的取得、丧失、降级、撤职、留级等,可以申请司法审查。

后者指机关、学校为了保证日常工作的进行所规定的如工作时间、着装规定等,属于内部事务不可诉。

由于基础关系与管理关系的界限不易划清,1972年德国联邦宪法法院通过司法判例确立了/重要性理论0,该判例宣布了取消在囚犯监狱管理方面的/特别权力关系0规则,强调这种关系适用宪法关于基本权利的规定,也适用法
律保留的基本原则。

该判决很快就扩大到其他领域,首先影响的是学校制度。

¹根据/重要性理
论0,不论是基础关系还是管理关系,只要是涉及基本人权的重要事项,均应以法律规定并接受司法审查。

这一理论比乌勒的理论有了更大的进步。

在法国,行政法院一般以是否影响利害关系人的法律地位为标准划定内部行为界限。

一切损害利害关系人法律地位的行为不再属于不可诉的行政措施。

例如学校对学生的开除学籍和留级的处分,按照一般的行政行为可以提起行政诉
讼。

º日本二战后也重新检讨了/特别权力关系理论0,承认司法权应对特别权力关系作适当的干预。

司法权一般不介入为维护内部纪律而采取的惩戒处分,但超过单纯的维护内部纪律范围将特别权力服从者从特别权力关系中排除出来的行为,或涉及有关作为市民在法律上的地位的措施,都将构成司法审查的对象。

如,对学生的停学处分不构成司法审查的对象,但退学处分构
成司法审查的对象。

»我国台湾地区行政法深受/特别权力关系理论0影响,但1984年以后通过
一系列的司法判例对其进行了大范围的修改,并于1995年在司法院大法官作出的/382号解释文
与解释理由书0中首次对学校与学生之间的特别权力关系规则上作了重大突破。

¼综上,虽然各国和地区对/特别权力关系理论0的扬弃程度不尽相同,但是都呈现出两个特点:特别权力关系领域的保留范围日渐缩小,纳入司法审查审查范围的特别权力事项日渐增加;司法审查与特别权力关系领域之间始终保持一定的距离,后者仍然享有合理的自治空间和自治权限。

这对我们划分司法介入高校学生管理纠纷范围标准的重新确立具有借鉴意义。

21司法介入高校学生管理纠纷范围划分标准的重新确立
在改变讨论高校行政诉讼受案范围必先作内外部行政行为划分的思维定势,从域外行政法领域以及我国司法实践对/特别权力关系理论0的突破中得到启示的同时,还应结合我国现行教育法律、法规和规章的规定,以及现阶段高校对学生管理的特点,来确定高校学生管理行为接受司法审查的判断标准。

根据现行5普通高等学校学生管理规定6第4条规定,½高校学生管理是¹
º»
¼½原国家教委1990年1月20日发布。

/382号解释文与解释理由书0指出:/各级学校依有关学籍规则或惩处规定,对学生所为退学或类似之处分行为,足以改变学生身份并损及其受教育之机会,自属对人民宪法上受教育之权利有重大影响,此种处分行为应为诉愿法及行政诉讼法上之行政处分。

受处分之学生于用尽校内申诉途径,未获得救济者,自得依法提起诉愿及行政诉讼。

0吴庚:5行政法之理论与实用6,三民书局1996年版,第205页。

[日]室井力:5日本现代行政法6,吴微译,中国政法大学出版社1995年版,第40页。

马怀德:5司法改革与行政诉讼制度的完善)))5行政诉讼法6修改建议稿和理由说明书6,中国政法大学出版社2004年版,第129页。

于安:5德国行政法6,清华大学出版社1999年版,第34~36页。

指对学生入学到毕业在校阶段的管理,包括对高等学校学生学习、生活、行为的管理。

¹从内容上看,纳入行政诉讼受案范围的高校学生管理应该是基于特别权力关系领域的行为,是公法意义上的管理行为,并不是所有的高校学生管理行为,因而不包括基于意思自治对利用物的管理行为,这种管理按私法规则进行,发生的纠纷可以通过私法上的救济途径解决。

高校学生管理行为入讼是法治进程中的必然,其受案范围是一个变数,在动态的发展过程逐渐呈现其开放和扩大的趋势。

因此,在确定其划分标准时,既要考虑恰当地保留大学自治的空间,又要符合司法审查的发展趋势;既要考虑现实的可行性,又要有一定的前瞻性。

笔者认为可以确定以下三个标准,法院依据其中的一个标准就可以判断某一高校学生管理行为是否具有可诉性。

第一,被诉高校学生管理行为是否足以改变学生的在学身份。

学生入学后就与高校之间形成了特定的法律关系,即在学法律关系,学生因此而获得学籍,具有相应的法律地位,享有相应的权利和义务。

当学生在学业没有达到规定的要求,或违法学校纪律情节严重时,可能会受到学校最严厉的处理,这种处理足以引起在学法律关系的消灭,使学生丧失其在学身份。

如取消学籍、退学、勒令退学、开除学籍等。

第二,被诉高校学生管理行为是否具有外部性。

高校对学生的管理这种外部性主要有两种情况:影响公民受教育机会的实现,或者涉及学生受教育权利的完整性而影响学生的未来发展。

前者如专转本、硕士博士研究生的考录管理,入学资格审查等;后者如拒发毕业证、学位证、派遣证,对不献血者不发学位证、取消保研资格等。

第三,被诉高校学生管理行为是否对学生的公民基本权益有重大影响。

高校学生管理行为中有的既不改变学生的在学身份,也不具有外部性,但该行为的作出将影响学生的财产权、人身权等其作为公民的基本权利。

如留级、降级决定虽不致使学生丧失学生身份,但学生会因此而多缴纳更多的学费;有的学校对违纪学生作出行政处分的同时,相应削减或取消奖学金、贷学金或降低贷学金等次;有的学校对考试作弊或者对违禁使用电器学生处以罚款。

三、司法介入高校学生管理纠纷的主要具体事项范围
在确立了高校学生管理行为可诉的三项划分标准后,对何种高校学生管理行为可以纳入受案范围就有了判断依据。

从立法技术上说,人们期待通过修改行政诉讼法从根本上解决包括高校管理纠纷在内的特别权力关系领域的受案范围问题。

但由于行政诉讼法的修改还有待时日,面对日益增多的学生诉学校管理行为的案件,最高法院尽快出台相关司法解释予以回应是务实之举。

否则,法院将难以走出受理高校学生管理纠纷的困境,已经受理的一些案件也将不会有重大的突破和实质性的进展。

然而,最高法院作相关司法解释的本身,就更使得司法审查与大学自治之间的适度平衡显得尤为重要,而这种适度的平衡主要是通过厘定高校学生管理行为入讼的具体事项范围来实现的。

考虑到现阶段的司法解释一般习惯采用列举方式加兜底条款作具体明
¹主要有:11学籍管理,包括入学与注册、成绩考核与记载办法、升级与降、留级、转系(专业)与转学、休学、停学与复学、退学、毕业。

21奖励与处分,其中处分形式有警告、严重警告、记过、留校察看、勒令退学和开除学籍六种。

31学位管理,包括学位的授予和学位证书的颁发。

41课外活动管理,包括学生社团、文娱体育、勤工俭学、社会活动等管理。

51校园秩序与安全管理。

61其他日常管理,如,作息时间、考勤管理等。

示,¹笔者认为,该受案范围的列举事项主要有以下几种类型:
11违纪处分类行为。

这里是指使学生丧失学籍的勒令退学和开除学籍的处分行为。

5征求意见稿6第1条第3项规定,学生不服/取消学籍等处分的0可以依法提起行政诉讼。

笔者以为,/取消学籍等处分的0的表述是不严谨的,它把取消学籍视为处分的一种形式来对待了,混淆了取消学籍和处分这两个不同的概念。

取消学籍不是处分,而是学籍管理的一种形式。

应当将/取消学籍等处分的0表述改为/勒令退学、开除学籍等使其丧失学籍的处分0。

21学籍处理类行为。

这里又可细分为两类:一类是指取消学籍和退学;º一类是留级和降级。

前者使学生改变在学身份,后者虽保留在学身份,但可能影响学生的公民基本权利。

5普通高等学校学生管理规定6,取消学籍适用于两种情形:一是新生入学后,发现有徇私舞弊查实的;二是保留学籍期满不办理复学手续者。

退学不是对学生的一种处分,它不同于上述的勒令退学,二者在起因和后果上是不同的:前者是由于学业或身体的原因,对退学学生发给退学证明并根据学习年限发给肄业证书。

后者多是由于操行的原因,对勒令退学的学生发给学历证明。

31学业证书管理类行为。

此类行为应包括不作为。

主要是指不予颁发、补办学业证书,宣布学业证书无效的行为。

在我国,学业证书管理和学位管理是两个不同的管理体系,高校对学业证书的管理是其法定职权,而对学位证书的管理则由法律授权。

我国的学业证书包括学历证书、其他学业证书和结业证书。

41学位管理类行为。

此类行为也应包括不作为。

前者包括取消申请行为资格、撤销学位、宣布学位证书无效。

后者包括不授予学位、不予颁发学位证书。

51招生考录类行为。

这里指高校的招生考录管理行为,不含政府在招生考录中的管理行为。

包括取消入学资格、限制研究生报考资格、拒查研究生入学考试成绩等。

(作者单位:安徽大学法学院)
(责任编辑:杨 寅) ¹º这里的/退学0不包括学生本人申请退学和未经请假逾期不注册按自动退学处理的情况。

5征求意见稿6第1条规定:学生或者其他受教育者不服教育行政机关、经国家批准设立或者认可的学校、科学研究机构及其他教育机构行使下列教育公共管理行为的,可以依法向人民法院提起行政诉讼:11招收学生或者其他教育工作者的;21责令退回招收人员的;31取消学籍等处分的;41不予颁发、补办学历证书或者其他学业证书的;51取消申请学位资格,不授予、撤销学位的;61宣布考试、颁发学位证书、学历证书或者其他学业证书无效的;71责令收回、没收学位证书、学历证书或者其他学业证书的;81其他可以依法提起行政诉讼的。