浅析税收征管漏洞地成因与对策

浅析税收征管漏洞的成因与对策

近年来，我国税收收入持续高幅增长，大多数人认为这一方面主要是得益于我国经济的持续高速发展，另一方面得益于税收征管质效的不断提升。笔者认为，税收征管的持续强化是我国税收收入持续高幅增长的主要原因；尽管如此，现行税收征管中还有许多不到位的地方。本文将列举我国目前税收征管中存在的若干漏洞，分析其成因，并提出相应的对策。

一、目前税收征管中的漏洞

1、部分行业长期未纳入有效管理。比如，近几年随着

房

地产行业的持续火爆，住房装修业发展迅猛，而税务部门的税收管理却明显滞后，造成了大量的税收流失。再比如，按照现行税收政策规定，对营利性医疗卫生机构取得的医疗服务收入，按规定征收各项税收；对非营利性医疗卫生机构按国家规定价格取得的医疗服务收入，免征各项税收。但目前有许多名义上是非营利，而实际上属于营利性的医疗机构一直因“政策门槛”而无法纳入地税部门的正常税收管理。

2、税款核定征收不到位。表现在税务部门对企业和个体纳税人实行核定征收时，不能准确地将其应税收入核实到位。

3、“人情税”现象比较严重。纳税人与税务人员“有关系”，就能少纳税；关系“硬”的，甚至可以不用纳税。在对涉税行为的处理上，税务人员往往对“有关系”的纳税人网开一面，少处罚或不处罚。

4、假企业骗取税收优惠现象严重。为了享受国家有关税收优惠政策，一些纳税人挖空心思将自己“改头换面”，成立假校办企业、假福利企业、假劳服企业、假高新技术企业、假合资企业等，骗取税收优惠政策，致使不同经济类型纳税人处于不平等的地位。

5、人为调节收入进度的现象严重。有的地方税源紧，任务压力大，便“寅吃卯粮”；有的地方税源宽裕，任务压力少，便“涵养税源”。

6、欠税清缴力度不够。有的企业长期欠税不缴，税务部门只是一催再催，并不依法采取强制执行等实质性措施，很多欠税大户往往采取重新注册新企业的方式，将欠税企业的财物投向新建企业，故意造成欠税企业破产倒闭，而新企

业却“金蝉脱壳”，对欠税企业的债务一概不理，使欠税成为“死欠”，造成国家税款的大量流失。

7、混淆入库级次的问题突出。有的地方的地税部门将共享税改为地方税种入库。2005年，某市地税局将4户企业缴纳的企业所得税、个人所得税等共享税共335.23万元，改变成资源税、城市维护建设税等地方税种入库，被审计部门查出，并在新闻媒体上曝光，这仅仅是问题的一个缩影。

8、对涉税行为的惩处力度不够。一是滥用税收自由裁量权，对税收行为“情节严重的”，按照一般行为定性处理；二是越权执法，对税收行为情节特别严重、应依法移送司法机关处理的不移送，进行“部消化”处理。

9、税收管理缺乏成本意识。工作成效仅局限于对组织收入完成情况、税收执法的规性以及对各项征管指标等的考核上，只问产出，不计投入的现象比较严重。

10、社会协税护税网络不健全。征纳双方之间的信息严重不对称。一些关键的涉税信息往往掌握在政府有关部门、单位和个人手中，但由于缺乏责、权、利统一的稳定机制，社会综合治税的大气候难以形成。

二、税收征管的漏洞成因

1、法制不健全。《税收征管法》只规定了部门、单位、个人有义务协助税务部门进行征管，对不履行协助义务应承担的责任并未做出明确的规定，这是社会协税护税网络不健全的主要原因。

2、外监督乏力。在企业部门，员工的劳动是“有形”的，员工的产出可以以个人或班组进行明晰，所得与付出成正比例关系。与企业部门不同的是，虽然国家公务员的工资制度也贯彻按劳分配的原则，但税务人员的日常工作与其工资并不直接挂钩。因为税收执法水平高低、纳税服务质量优劣在一定程度上无法通过一个客观的标准进行衡量；虽然有各种硬性指标可作为考核的依据，但由于大多数税收执法行为都涉及两个或两个以上税务人员，加上税务部门在业务上特有的行政垄断性，导致税务系统上下级之间、特别是同级税务部门之间的部监督往往流于形式，外部监督也处于无力的状态，税务系统不存在企业之间那种基于市场而形成的竞争，“吃大锅饭”的问题在目前还相当严重。部分税务人员因此产生“不求有功，但求无过”的思想，安于现状、不思进取、听天由命成为部分税务人员的典型心态。外监督乏力，导致税务部门缺乏改革、创新、竞争与进取意识，应收的税收不到位，应管的税源管不住，应降的成本降不下，应处罚的行为不处罚，这是税收征管漏洞的主要成因。

3、征管体制不合理。分税制设国、地税两套征管机构成为税收征纳成本居高不下的重要原因，也是地方与中央争税源的成因。

4、征管模式不科学。现行税收征管模式划分了征收、管理、稽查三个职能岗位，本意为通过加强岗位之间的协调、监督与制约，提升征管质效，却因管理层次偏多，导致岗位间信息沟通障碍大，协作性较差，工作“透明性”不高，引发了高税收成本、低执法效能。从理论上讲，管理是一个非常宽泛的概念，税务机关执行税法的过程就是一个管理过程，“征收”、“管理”、“稽查”同属管理的子畴，划分征、管、查三岗位，无疑拉长了管理的战线，造成了各岗位之间协调性较差，特别是在管理和稽查两个环节，许多职能重复设置、相互交叉，容易造成相互推诿的现象，这是多年来税收征管中出现“疏于管理，淡化责任”现象的根本原因。前几年，为解决这一问题，我们曾经偏面的认为是“管理”这一环节被忽视和削弱了。其实，“稽查”和“管理”同属于管理的畴，人为地在概念上做文章，只能割裂和曲解税收管理，使人们陷入“管理”是管理，而“稽查”不是管理的误区，这反而成为管理弱化的一个原因。

5、政府职能不到位。市场经济条件下，政府应发挥社会管理职能，着重为市场主体营造公开、公平的和谐发展环

境。然而，许多地方政府往往“越位”履行职能，趋向于自身政绩，大搞招商引资，对企业的“真实性”不管不问，给假企业骗取税收优惠以可趁之机；许多地方政府“不到位”履行职能，不能对税务部门实施有效的领导，不能很好地促进政府各部门、各单位之间的沟通与协调，致使税务与各部门之间无法建立协调联动的护税协作机制。

三、加强税收征管的建议

1、进一步健全法制。要通过健全政府法制体系，切实转变政府职能，打造“政府统一领导、各部门协调联动、全社会广泛参与”的综合治税网络；要通过修改和完善《税收征管法》，明确部门、单位和个人协税护税的义务，制定相应的责任追究条款。

2、改革税收征管体制。以减少征纳成本、提高管理质效为目标，将国、地税两套征管机构合二为一。

3、优化税收征管模式。国、地税两套征管机构合二为一后，要本着“加大征管幅度，减少管理层次”的原则，在对管理与稽查有关职能进行有机整合的基础上，设征收服务与管理服务两大职能部门，形成“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，强化管理”的税收征管模式。同时以税收信息化技术为支撑，对县级税务机关