夏书章《行政管理学》(第4版)笔记和考研真题详解 第九章~第十章【圣才出品】

第九章政策过程与政策分析方法

9.1复习笔记

一、政策过程

1．政策议程建立

（1）政策问题的确认

政策问题是指那些引发部分或全部公民需求或不满的条件和状况，而这些公民追求的是状况的改善或矫正。成为政策问题的问题都必须具备一定范围和强度的影响力。

（2）建立议程的途径

①外在发动型。常由政府以外的社会团体或公众提出，首先成为公众议程，引起广泛讨论或较大反响，然后以社会舆论或建议的方式被政府采纳，从而进入正式的政府议程。

②政治动员型。常由最高领导集团或政治领袖提出，自上而下地形成各级政府的基本政策议程，再向外扩散成为社会公众接受和认可的议程。

③内在发动型。常是某一政府部门或某一层级的政府首先提出，并被采纳为政府的正式议程。

2．政策方案形成

（1）制定方案时须遵循的原则：

①信息性原则；

②系统性原则；

③预见性原则；

④灵活性原则；

⑤可行性原则。

（2）理解政策问题、搜集信息是政策方案形成的基本阶段。通过这个过程，有两个好处：

①参与讨论和咨询的各方会从各自的角度和利益出发，主动承担制定方案的成本，从而降低政府的信息和时间成本。

②公开讨论政策问题以及解决方案能让公众，包括政策对象更好地理解问题和相关的解决办法，有利于意见的收集和政策宣传、执行。

（3）两种困境

①由于多元社会的高度发展，利益代表者不计其数，如果利益过于分散，那它们之间的博弈过程会非常复杂，难以形成获得普遍同意的政策方案。

②由于政策参与者的积极性被高度地调动起来，政策问题的利益关系会比较清晰，因此，如最终决策不能协调成功，利益受损者的行动将可能被激化，造成不稳定。

3．政策决定

（1）政策合法性

①政策合法化的层次。包括：政治正当性和政策合法化程序。

a．政治正当性。包含：实质层面与心理层面。实质层面即合法性问题，是指必须在宪法架构下运作；心理层面则是指被统治者愿意接受统治者以及其政策的统治与约束。

b．政策合法化程序。指政策备选方案必须得到有权责的机关或个人之认可批准，才能取得合法地位。政策合法化程序也包含两个层面：一是行政机关的政策合法化；二是立法机关的政策合法化。

②政策合法化的内容

a．决策者及其权力的合法化。这是政策合法化的前提。决策者的地位及权限是由宪法

和法律规定的，决策者必须按照法律规定，在其权限范围内做出决策并使相应的政策方案合法化。

b．政策决策程序的合法化。程序是对决策行为的普遍规范和制度化，公正的程序强化了决策的内在化、社会化效果。同一国家机关，不同的政策也可能有不同的合法化程序。

c．政策内容的合法化。决策的政策方案必须与国家的宪法和现行法律保持一致，不能发生抵触。同时，还应注意与行政法规、地方性法规等进行配合调适。

d．政策内容法律化。即把政策向法律转化，由拥有立法权的国家机关依立法权限和程序，把经实践检验较为成功的、成熟稳定的、确有立法必要的政策转化为法律，这是政策合法化特殊的表现。

4．政策执行

（1）政策执行的主体及其对象

①各级政府行政部门。政策执行任务由政府执行，政府公务员是直接执行政策的代理人。

②立法与司法机构。立法机关对政策执行的行动赋予合法性，监督政策执行的情况，并对执行偏差做出纠正；司法机关则是政策实施的强力保障，也会纠正政策执行的过失。

③中介组织。指独立于政府的社会组织。大部分中介组织都在执行着党和政府的政策，竞争性的中介组织也有利于政策执行的水平和效率。

④社区组织。指村民委员会、居民委员会等机构。这些机构既是社区自治组织，同时也是最基层的管理和服务部门。在中国的国情条件下，许多政策是通过基层社区组织执行的。

（2）影响政策执行的因素

①政策决定因素

政策决定是指经由完整的法定程序，由法定的公共权力主体用自然语言表述出来并昭示公众的、关于某一特定政策问题的具有社会公共权威性的规定。

a．政策的合法性。一方面指符合法律或法规的条款性规定，通过合法程序获得合法性；另一方面是指符合法律或法规的原则和精神，坚持正义的法律原则。

b．政策的合理性。一项合理的政策要建立在明晰理论基础之上；其次，要有理性的分析判断。一般来说，制定政策要以社会收益作为判断的标准，但有时也考虑非理性的因素。

c．政策的可行性。指制定的政策具备执行所需要的基本的客观条件，且能够应付客观条件的约束。

②政策资源因素

政策资源可等同于执行条件，是指政策执行中所必须具备的主客观条件。大体可把政策资源因素分为：执行经费、执行人员、执行机构、执行保障。

③政策环境因素

政策执行环境是指除政策执行机构自身外的社会和自然因素的总和，是公共政策分析研究的一个重要角度。环境因素包括社会因素和自然因素。

5．政策评估

（1）政策评估的主体和标准

①内部评估者。政策过程主要发生在政府或公共管理部门内部，主导政策过程的主要是具备政策能力和权力资源的政府官员。由于决策由他们做出，并且具有信息优势，他们属于内部评估者。

②外部评估者。外部公众作为政策的目标对象或受政策影响的对象，同样有权利评估相应的政策。利益集团、参政政党、社区团体、企业都应该包括在外部评估者当中。

（2）政策评估的类型

①正式评估与非正式评估

a．正式评估。指采用描述性的方式来获取关于政策运行结果方面可靠而有效的信息的

一种评估方式。

b．非正式评估。指对评估者、评估形式和内容不做严格规定，对评估的结论也没有必须的要求，团体和个人可根据本身所掌握的情况和信息，对政策的各方面加以分析和评价。

②内部评估与外部评估

a．内部评估。指政府内部行政机构的评估者对公共政策进行的评估。

b．外部评估。主要是针对非政府部门，特别指政府部门以外的诸如专业的学术研究机构、营利性或非营利性的咨询机构、专家学者等对公共政策所进行的评估。外部评估也可分为两类：委托评估和不委托评估。

③事前评估和事后评估

a．事前评估。又名预评估，是在政策执行之前进行的一种可预测的评估。

b．事后评估。是在政策执行完后，针对政策施行产生的效果和影响对政策进行评估。

二、政策分析的方法

（1）定性分析与定量分析

①涉及价值、意识等主观方面的东西，往往难以量化。因此，定性分析方法的把握显得非常必要和重要。

②定量分析是定性分析的基础。经济效益和投入产出的计算都是定量分析所考虑的范畴，通过这样的计算可以进行决策，也就反映了具体政策的利益之所在，是性质上的问题。

（2）专门的分析方法

①过程方法。即把公共政策的形成、决策及实施各阶段看作循环过程，它们之间密切联系。政策过程方法把系统内部的运作分为更为明显的阶段。

②实体方法。实体研究方法和抽象的政策研究相对应，通过把握客观的、具体的政策实