集体土地产权制度框架下小产权房成因分析石磊

CHINA COLLECTIVE ECONOMY
摘要：小产权房问题一直是国家和社会治理的难题，大量存在于市，在正规房地产市场之外构成自己的隐性市场，不仅扰乱了正常的社会和市场次序，而且绝大部分的小产权房存在着严重土地违规、违法现象，急需整改。

农村集体土地产权制度为小产权房提供了生存土壤，是小产权房开发和销售的基础，文章从集体土地产权制度框架入手，分析集体土地产权对小产权房的推动作用，以此来探求小产权房的根本成因。

关键词：小产权房；集体土地产权；利益分析；发展权
一、引言
本文主要从对小产权房问题有着重要影响的土地产权制度和土地利益分配角度入手，来分析小产权房问题。

有关小产权房的最新政策是《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》里明确提出的小产权房不得登记发证的规定，这一规定只是从法规上来强调小产权房的不合理性，不予登记，但并未触及到小产权房的实质问题上来，未来小产权房如何解决问题的仍然悬而未决。

对于小产权房问题，很多学者认为由于国家对土地的绝对主导地位从而导致“所有权悖论”以及产权残缺的发生，出现各级地方政府对农民土地使用权的剥夺现象，但在农村现实的土地资源束缚下，即使在绝对的国家控制权下，农民依旧保持着对土地产权的诉求和博弈，两者之间是一种政治上由上至下，行为上由下至上的交互影响关系，所以仅仅从任何单方向的产权变革路径来分析，中国的土地产权制度都不会出现这么大的不确定性，从土地在集体产权利用上的效率性可以总结出小产权房的成因：现有地权制度为小产权房提供生存空间；各方利益攫取和博弈为小产权房提供直接动力；土地开发的利益刺激是小产权房大面积蔓延的核心原因。

二、小产权房的分类
由于政府层面并未给予明确的规范名称，也未形成法律概念，众多学者依据
自己的研究侧重点给出不同的解释，大致
从土地使用属性，发证单位区别，买卖双
方的身份等方面入手，给予一定的解释，
但小产权房作为一个宽泛概念，这些解释
多不能涵盖全部类型的小产权房类型，因
此小产权房可以通过详细分类来代替解
释，以期明确小产权房的实质定义。

市面
小产权房类型主要有：农民在自己的宅基
地上建设的用来买卖的房屋，现在的发展
趋势是乡镇及村组织集体规划或划分住
宅用的宅基地，村民之间单独或相互合作
盖起的多层楼房，一般都在区位优势比较
明显的交通道路两边，这在城郊结合部比
较多见。

这种规划在农民宅基地上整栋楼
房属农民自己的单一产权，每层具体出来
买卖的房屋并无独立的产权，属小产权房
同时也是比较常见类型；另一类是村镇企
业或私人用于生产的厂房、仓库等类似的
房屋，这也占据着小产权房的一大部分，
越是经济发达地区这类小产权房就越多。

以上两类都是村民和村组织单方面拥有
的小产权房类型；第三类小产权房类型则
是有多方面参与进来的，参与者一般包括
村民、村及乡镇组织、开发商三方，以模拟
商品房开发的模式规模化开发，这在大城
市周边农村地区比较常见，例如北京、深
圳等城市皆有具体的小产权房开发实例。

这几类小产权房代表了绝大部分市场对
小产权房的实指。

三、小产权房生存的制度空间分析
新制度经济学认为产权是一组权力
组合，主要包括所有权、支配权、使用权、
收益权和处置权等权利，不同的产权安排
会有不同的表现形式，由此农地产权制度
可以理解为土地产权组合结构及其之上
的关系总和。

1.农村集体土地的产权安排。

农村集
体土地所有制是我国农村现有土地的分
配、使用、转用、流转的基本制度依据，是
建国以来历次政策演变和制度变迁的结
果，构成农村产权的契约、生产绩效和交
易费用框架。

建国以来我国的农地产权制
度经历了几个比较重要的变革，包括土地
改革、合作化运动、人民公社化运动和家
庭承包制以及当前进行的诸如农地确权、
股份制合作化、合理的土地流转等改革，
这些变革的本质都是农地产权的解构和
重组。

早期农地产权变革主要由国家完全
主导，土地产权安排实质是形成一个宏观
层面的国家土地所有制，与农民的关系可
以称为国家雇佣的土地租种和收益制度，
即产权的权利组合里的所有权、占有权、
支配权皆归国家所有，农民集体拥有土地
的使用权，收益权则是在国家的规定下在
个人、集体与国家间进行分配，这种权利的
组合严重的消弱了农民作为个体的对土地
的主体关系和农民的生产积极性，为了争
取更多的土地使用权和收益权，但又不改
变所有制，中国农民自下而上推动了家庭
联产承包责任制建立，可以说是这次的改
革是农民首次在土地产权问题上的与国家
的主客体关系第一个对置，形成了现有的
土地产权安排，也极大的推动了后续的农
民对土地利益的诉求，为以后农民积极争
取土地利益埋下伏笔。

改革开放以来，由于
城乡间土地使用属性的不同，二者间的利
益差距巨大，这就促使了农民也参与到相
应的利益争夺的队伍中，小产权房的产生
和发展仍可以被认为是家庭联产承包责任
制建立后农民对土地利益争取的延续。

2.现有的集体土地制度对小产权房
的发生和蔓延的责任。

第一责任权责不
分。

现有农地产权不明晰，土地所有权归
属农村集体，使用权和收益权归农民个
体，但产权组合中的支配、处置、和发展权
却都无明确规定，对个体机会主义而言，
只要有机会就会争夺利益，使得自身利益
最大化，因此，在无固定的土地支配、处
置、和发展权的约束下，农民在利益的激
励下必然追求土地利润和效用的最大化。

但因为相关权利的缺失，对自身利益的保
护处于劣势地位，只好通过违规使用土地
以获得自身最大利益，小产权房又是农民
集体土地产权制度框架下小产权房成因分析
■石磊
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中国集体经济
2012年30期（10月）
争取土地利益的最具可行的方式，结果可想而知。

集体组织作为的拥有土地所有权的模糊主体，在最直接的土地利用层面，内部缺少对农民使用土地方式的监管，对农民违规使用土地没有强制的约束能力，外部又弱化了集体和村民在面对土地征收时保护自己利益的能力，不明晰的土地产权制度直接导致了农村土地内部使用的不协调和外部利益损失无作为，提供了小产权房的直接生存空间。

第二责任是土地征用漏洞。

中国《宪法》和《土地管理法》都规定政府可以因为公共利益的需要对农村土地进行征用和给予相应的补偿，补偿金一般为土地农用情况下年平均收入的倍数，但这个规定有着公认的两个漏洞，一个是对公共利益的界定，国家没有一个统一的标准，政府既有强制征地的权利又缺乏有效地监督，这就扩大了政府征地的范围和力度，市场上合法的房地产开发和工业用地的供应都是有政府垄断的，市场自由竞争下政府的职责本应是监管作用的，但在实际的土地交易过程中，政府即作为市场的监管者又作为土地的垄断供应方，扮演着的监管和垄断的双重身份，致使政府在权利的倾斜下追求作为经纪人的利益最大化，一方面压低征地时的费用，一方面抬高土地出让时的价格，攫取巨大的土地利益，较低的征地价格促使农民自行转变土地使用方式，获取最大利益，较高的转出费用也增加了城市房地产的开发费用，使得小产权房和大产权房的价格进一步拉开，提供了小产权房的市场需求空间。

对现有集体土地产权组合模式的分析可以得出，中国的农地产权是残缺的，起不到严格管理和约束作用,也缺乏保护自身利益的机制，农民和集体与政府的对话过程中处于弱势地位，征地过程中政府只是简单的以农业年平均收入的倍数来定土地的价格，忽视了农民承包时间和不被征用下永续的承包权以及后代的继承权，还包括环境、生态、生活保障等诸多隐性权利，制度的缺失与不完善为小产权房提供了很大的制度空间，同时也加深了治理小产权房问题的困难。

四、小产权房利益主体分析
从小产权房开发的实例来看，小产权房涉及的利益主体主要有农民、村集体组织、地方政府、开发商等方面。

农民作为土地直接的使用者，同时也兼具有理性经纪人的身份，具体到土地经营方式时，在追求自己可控范围内的利益最大化的准则
下，有着多重目标经营的利益诉求，不会看不出土地被征收和自己利用间的巨大经济差异，当农民发现改变土地利用方式的风险较低，而收益却大大增加时，农民便会排挤甚至摒弃自身被固定的土地使用方式而转向收益更大的那一种使用方式，从目前来看正是小产权房蕴涵的经济利益和实际的可操作性促进了农民土地的使用方式向小产权房的靠拢。

集体作为一个功能残缺的经济和社会组织综合体，缺乏有效监督手段和管理权力,再加上农村基层组织管理者本身就是有本村的村民组成的，和村民之间存在着千丝万缕的关系，小产权房的开发也符合他们自身的利益，多数小产权房便是直接由村组织和开发商合作的，在这种情景下，理应作为管理者的村组织非但不能起到制止和监管的作用，在利益的驱使下还会转变为推动者。

税费改革以后，地方政府越来越依靠土地财政的收入作为政府收入的主要来源，虽然农村的小产权房未经过城市征地这一环节直接进入市场交易，地方政府损失了其应有的土地财政利益，但在小产权房的开发过程中则会作为受益方收取管理费用或直接参与开发获取利益，乡镇政府即使不公开支持，但因为财政收入的原因也会处在隐性的不反对状态。

参与小产权房开发的开发商中，大部分是没有经济实力或资格在城市从事房地产开发的，但在农村地区省去大量的土地缴纳金和土地出让税后，对开发商的经济实力要求降低，另外开发商和村集体、乡镇政府一般都是合作关系的，使得实际情况中开发商面临的风险是由村集体、乡镇政府共同承担的，较低的风险加上较高的行业利润促使开发商积极参与小产权房开发。

五、小产权房建设用地分析
土地是小产权房的最本要素，其鲜明特征是数量固定，对价格完全缺乏弹性。

农村土地所蕴含的价值并不能单纯以土地年均农业生产地租衡量，作为土地价值的直观表现，此处参考Ricardian 地价模
型
(Denise DiPasquale &William C.Wheaton,1996)对土地价格进行分析，通过计算可以得到在t 时刻距离城市中心d
处的土地价格的公式：
Pt (d)=r a /i+k (b 0e gt —d)/qi +kb 0e gt g/qi (i-g),d ≤bt
因此如图1所示，农村土地特别是城
乡结合处的土地，土地的区位优势和未来区位价值都会突显出来，这部分土地又比较适合转化为建设用地，因此这部分土地
的开发利益如果得不到合理分配，小产权问题将会持续出现。

当前土地征收和土地价格间有悬殊的土地收益差，即使土地寻租价格达不到市场均衡价格但只要高于征地价格的情况下，农民也会参与竞争准市场的价格，兑现附着在土地上的权益和土地租金，乡镇政府在小产权房开发的过程中把土地出让金、耕地占用费、房地产开发的相关各项税费转化为自身收益，开发商则占据了区位和区位增长过程中产生的价值。

因此，小产权房的开发实际是不同利益团体对土地发展权的分配过程。

六、结论
集体土地产权制度框架下，小产权房的开发和扩延是有多方面的原因造成的，但总的来说主要有以下几个原因：宏观层面上由于农村土地产权安排的不完善，给予各利益方攫取小产权房利益的契机和制度缺口；微观层面是各利益方对小产权房开发博弈的结果；核心问题则是现实条件下，土地蕴含的巨大利益争夺与分配问题。

只有明晰农村集体建设用地的产权，保护农民合法的土地利益不被剥夺，规范政府行为、剥离政府对小产权房的开发才能真正解决小产权房问题。

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（作者单位：东北林业大学经济管理学院）
经济观察
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图1农地转用价格示意图
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