集体土地产权制度框架下小产权房成因分析石磊

CHINA COLLECTIVE ECONOMY

摘要：小产权房问题一直是国家和社会治理的难题，大量存在于市，在正规房地产市场之外构成自己的隐性市场，不仅扰乱了正常的社会和市场次序，而且绝大部分的小产权房存在着严重土地违规、违法现象，急需整改。农村集体土地产权制度为小产权房提供了生存土壤，是小产权房开发和销售的基础，文章从集体土地产权制度框架入手，分析集体土地产权对小产权房的推动作用，以此来探求小产权房的根本成因。

关键词：小产权房；集体土地产权；利益分析；发展权

一、引言

本文主要从对小产权房问题有着重要影响的土地产权制度和土地利益分配角度入手，来分析小产权房问题。有关小产权房的最新政策是《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》里明确提出的小产权房不得登记发证的规定，这一规定只是从法规上来强调小产权房的不合理性，不予登记，但并未触及到小产权房的实质问题上来，未来小产权房如何解决问题的仍然悬而未决。对于小产权房问题，很多学者认为由于国家对土地的绝对主导地位从而导致“所有权悖论”以及产权残缺的发生，出现各级地方政府对农民土地使用权的剥夺现象，但在农村现实的土地资源束缚下，即使在绝对的国家控制权下，农民依旧保持着对土地产权的诉求和博弈，两者之间是一种政治上由上至下，行为上由下至上的交互影响关系，所以仅仅从任何单方向的产权变革路径来分析，中国的土地产权制度都不会出现这么大的不确定性，从土地在集体产权利用上的效率性可以总结出小产权房的成因：现有地权制度为小产权房提供生存空间；各方利益攫取和博弈为小产权房提供直接动力；土地开发的利益刺激是小产权房大面积蔓延的核心原因。

二、小产权房的分类

由于政府层面并未给予明确的规范名称，也未形成法律概念，众多学者依据

自己的研究侧重点给出不同的解释，大致

从土地使用属性，发证单位区别，买卖双

方的身份等方面入手，给予一定的解释，

但小产权房作为一个宽泛概念，这些解释

多不能涵盖全部类型的小产权房类型，因

此小产权房可以通过详细分类来代替解

释，以期明确小产权房的实质定义。市面

小产权房类型主要有：农民在自己的宅基

地上建设的用来买卖的房屋，现在的发展

趋势是乡镇及村组织集体规划或划分住

宅用的宅基地，村民之间单独或相互合作

盖起的多层楼房，一般都在区位优势比较

明显的交通道路两边，这在城郊结合部比

较多见。这种规划在农民宅基地上整栋楼

房属农民自己的单一产权，每层具体出来

买卖的房屋并无独立的产权，属小产权房

同时也是比较常见类型；另一类是村镇企

业或私人用于生产的厂房、仓库等类似的

房屋，这也占据着小产权房的一大部分，

越是经济发达地区这类小产权房就越多。

以上两类都是村民和村组织单方面拥有

的小产权房类型；第三类小产权房类型则

是有多方面参与进来的，参与者一般包括

村民、村及乡镇组织、开发商三方，以模拟

商品房开发的模式规模化开发，这在大城

市周边农村地区比较常见，例如北京、深

圳等城市皆有具体的小产权房开发实例。

这几类小产权房代表了绝大部分市场对

小产权房的实指。

三、小产权房生存的制度空间分析

新制度经济学认为产权是一组权力

组合，主要包括所有权、支配权、使用权、

收益权和处置权等权利，不同的产权安排

会有不同的表现形式，由此农地产权制度

可以理解为土地产权组合结构及其之上

的关系总和。

1.农村集体土地的产权安排。农村集

体土地所有制是我国农村现有土地的分

配、使用、转用、流转的基本制度依据，是

建国以来历次政策演变和制度变迁的结

果，构成农村产权的契约、生产绩效和交

易费用框架。建国以来我国的农地产权制

度经历了几个比较重要的变革，包括土地

改革、合作化运动、人民公社化运动和家

庭承包制以及当前进行的诸如农地确权、

股份制合作化、合理的土地流转等改革，

这些变革的本质都是农地产权的解构和

重组。早期农地产权变革主要由国家完全

主导，土地产权安排实质是形成一个宏观

层面的国家土地所有制，与农民的关系可

以称为国家雇佣的土地租种和收益制度，

即产权的权利组合里的所有权、占有权、

支配权皆归国家所有，农民集体拥有土地

的使用权，收益权则是在国家的规定下在

个人、集体与国家间进行分配，这种权利的

组合严重的消弱了农民作为个体的对土地

的主体关系和农民的生产积极性，为了争

取更多的土地使用权和收益权，但又不改

变所有制，中国农民自下而上推动了家庭

联产承包责任制建立，可以说是这次的改

革是农民首次在土地产权问题上的与国家

的主客体关系第一个对置，形成了现有的

土地产权安排，也极大的推动了后续的农

民对土地利益的诉求，为以后农民积极争

取土地利益埋下伏笔。改革开放以来，由于

城乡间土地使用属性的不同，二者间的利

益差距巨大，这就促使了农民也参与到相

应的利益争夺的队伍中，小产权房的产生

和发展仍可以被认为是家庭联产承包责任

制建立后农民对土地利益争取的延续。

2.现有的集体土地制度对小产权房

的发生和蔓延的责任。第一责任权责不

分。现有农地产权不明晰，土地所有权归

属农村集体，使用权和收益权归农民个

体，但产权组合中的支配、处置、和发展权

却都无明确规定，对个体机会主义而言，

只要有机会就会争夺利益，使得自身利益

最大化，因此，在无固定的土地支配、处

置、和发展权的约束下，农民在利益的激

励下必然追求土地利润和效用的最大化。

但因为相关权利的缺失，对自身利益的保

护处于劣势地位，只好通过违规使用土地

以获得自身最大利益，小产权房又是农民

集体土地产权制度框架下小产权房成因分析

■石磊

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