浅析我国城市化过程中集体土地产权制度的建设

浅析我国城市化过程中集体土地产权制度的建设

摘要：本文分析了我国在城市化过程中面临的具体困难，探究了造成这些困境的深层次原因。提出现阶段我国只有建立适应城市化发展的集体土地产权制度，才能解决农民的就业、收入问题，才能突破我国在城市化过程中遇到的“瓶颈”，加快城市化进程。

关键词：城市化土地产权集体土地产权制度

一、城市化对我国集体土地产权制度提出挑战

21世纪是世界城市化高度发展的时期。据联合国人居中心的预测，2000年，全球城市化水平将达到50%，2010年达到55%，2025年达到65%，发达国家将达到83%，发展中国家达到61%。

中国是一个农业大国和人口大国，经过20多年的经济改革，已经进入了一个经济高速增长的时期，城市化水平由1978年的不足18%，增长到2000年的36%，城市化水平增长了18个百分点，但还远低于世界城市化的平均水平，因此中国的城市化还将是一个漫长而艰巨的过程。

（一）城市化的内涵

城市化是工业化过程中的伴生现象，是指人类进入工业社会后，随着经济社会的发展，农业活动的比重逐步下降，非农业活动的比重逐步上升，人类生产和生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程。具体包括：

1、农业人口向非农业人口的转化过程

2、农业人口由分散居住走向集中居住的过程

3、农业结构的转变和土地利用空间的变化过程

综上所述，城市化的基本问题，主要是乡村城市化问题，农业现代化问题。落实到我国的具体情况，就是要解决好“三农”问题。

（二）目前我国在城市化过程中面临的突出困境

1、人口迁移困难。一方面我国乡村人口基数大，自然增长率高，有限的乡村土地资源难以容纳众多的乡村人口，产生了大量的剩余劳动力。另一方面，城市基础设施不足，国有经济资源配置不合理，均不利于安排就业，制约了农村人口的迁入。

2、社会保障的欠缺，不利于农业人口城市化。首先，我国社会保障实施范围小，在二元经济结构下，还未形成农民的社会保障体系，阻碍了劳动力的流转。其次，社会保障的缺陷，牵扯了国家和企业的大部分精力，消耗了大量的资金，减少了国家城市建设资金和企业发展资金，不利于吸纳乡村人口和安排就业。

3、农业发展缓慢，制约了工业化的发展，进而影响了城市化水平的提高。工业的发展离不开农业的支持，在我国制约农业的发展主要有两个因素：一是历史上，利用工农产品“剪刀差”剥削农业剩余，以支持工业，削弱了农业发展的基础；二是对农业的重视程度不够，农业投入不足，农业科技进步缓慢，农业生产率难以提高，特别是近些年出现了农村土地大量撂荒的现象。

从城市化面临的突出问题看，我国在城市化过程中关键要解决农民的就业与收入问题。

马克思主义认为，生产力决定生产关系，生产关系反作用于生产力。当生产关系与生产力相适应时，促进生产力的发展；否则，将阻碍生产力的发展。制度经济学也认为，有效率的制度促进经济的发展，无效率的制度抑制甚至阻碍经济发展。当我们探究造成这些困境的原因时，纵观我国现行的经济制度，尤其是与农民密切相关的集体土地产权制度，在内容的制定与执行过程中，存在很多欠缺与不合理，进而在很大程度上限制了农民的发展，甚至使我国的经济建设陷入困境。因此,要想加快城市化进程,突破发展中的“瓶颈”，我们首要的任务就是要调整集体土地产权制度及相关规定，理清国家、地方政府、集体与农民的利益关系，使农民们能充分利用土地，增加收

入，完善土地的保障功能，促进农业现代化，创造一个适合城市化发展的经济、政策环境，这样才能从根本上解决我国的农村问题，这也是我们必须要面对的严峻挑战。

二、我国集体土地产权制度现状分析

产权经济学认为，土地产权是以土地所有权为核心所派生出的一个权利束，包括土地所有权、土地使用权、土地收益权、土地处置权和土地抵押权等。其中每项权利都由相应的权能和权益组成。权能就是产权主体对财产的权利和职能。权益即产权的利益，是产权对产权主体的效用或带来的好处，具体表现为实物的或货币收入的享有或劳务的直接享用。权能和权益相互依存，内在统一，也就是说“权能行使必须有权益”，有利才算有权，才能起到产权的激励作用，充分调动主体的积极性，因此说单纯的权能不够成产权。我国现行的集体土地产权制度，在权能与权益方面都存在一定的问题，使农民不能真正地行使手中的权利，不能获得应有的收益，进而造成各种生产资料，尤其是土地资源，配置的不合理，甚至造成浪费，在很大程度上影响了农业的发展，阻碍了城市化进程。具体体现在以下几方面：

1、土地征用过程中，农民权益受到侵害，失去根本的生活保障。

《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”第十四条规定：“农村集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年······”可以看出，我国集体土地所有权归农民集体经济组织、村民委员会、或乡镇农民集体所有，而农民只享有对本集体土地的使用权，即承包经营权。另外，这种集体土地的所有权和使用权并不是完整的，具有残缺性。国家（各级政府）仍然保留了土地征用权、总体规划权、管理权等重要的实际控制权。

《中华人民共和国宪法》第十条规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定，对土地实行征用······”可以看出，征用土地的范围不明确，何为公共利益，界定不清，导致大量以商业为用途的农地也通过征用方式转为国有土地。国家在征地过程中，往往将征地价钱压得很低，而国家的土地出让价格却很高，政府一转手即可获得高额收益。而作为土地所有者的集体和拥有土地承包权的农民，却所得甚少。根据有关资料，目前在城市建设征用农用地的过程中，征地收入的分配比例大致是：农民得5-10%，集体得25-30%，政府及其机构得60-70%。有时还存在地方政府与土地开发商合谋，以低价征用土地，通过土地开发或直接转手，获得高额利润。在国家、地方政府征用土地过程中，大部分农民只能得到有限利益，远远不能替代被征用的土地，发挥相应的保障作用。在农民进入城市后增加了生活和就业的风险，也使国家增添了难以解决的负担。

征地，一般是在社会经济发展的过程中，国家为了建设的需要，使用强制力，让一部分农民进入城市，这是城市化进程中的一部分。城市化的关键，首先要解决农民进入城市后的社会保障问题。当前如果单靠政府财力，建立起一个像城市居民享有的社会保障体系，很难做到。因此，只有依靠农民天然拥有的土地使用权，来解决农民自己的问题，即要充分发挥土地的资产属性，让其真正承担起农民的社会保障功能。但从现实情况看，这种征地制度严重损害了农民的权益，削弱了土地的保障功能，本质上不利于我国的城市化进程。

2、集体土地使用权权能不清，难以形成合理的土地使用权流转机制，使土地的资产性隐化。

我国农村集体土地使用权是以土地承包经营权为核心的权利集合，相对于一个完整的产权而言，它是不完整的。在目前的法律条文中，尚没有明确规定，土地承包经营权可以作为农民的财产权。因此，虽然国家在有关文件中表示，有条件的地方可以按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转，逐步发展规模经营，尊重农户的市场主体地位。但是在现实中，一方面，农民缺少对土地收入的长远预期，尤其是在非农产业就业的农民，将土地作为最后的退路，不会轻易流转或放弃土地；另一方面，一些基层组织以各种名义，以低价强迫或者替代农民和集体转