美国军队的政治化

美国军队的政治化

美国宪法现在统治着一个非常不同的世界——政党初选已经取代了选举团，使得极端路线的候选人可以动员起真诚的信徒；总统通过政治顾问操纵着民意；三权分立已经将权力集中在白宫，并且让一个庞大官僚体系的运作政治化。这三项因素已经将总统一职改造成为建国者不可能认识的东西。它目前是一个庞大而复杂的制度，运转起来已经成为超凡魅力的极端主义和官僚不守法的发射台。

总统作为总司令的职务也是为一个贤人共和国所设计的。建国者们希望，控制文官政府的那个团体在危机时刻也可以指挥军队。因为有大西洋，欧洲的大国不可能轻易地发动认真的攻击，而提前为攻击进行预备防卫在成本上太昂贵。例如，在1802年，陆军、海军和海军陆战队总计人数为6500人——这还是在欧洲处于全面战争时期的情形，当时英国和法国都在放肆地威胁美国的利益。如果入侵事件确实发生，建国者们是希望地方上的贤达集结起公民民兵，代表着人民进行一场反击战，就好像华盛顿和他的军队在美国革命中所做的那样。

所有这些在今天看来都很奇怪。在21世纪的高科

技战场上，我们需要一支职业化的军事部队指挥战争。但是，当建国者在1787年起草美国宪法时，职业主义并不是一项真实世界内的选择。迈向现代军队的第一次严肃改革要在20年后才出现——当普鲁士人因为他们惨败于拿破仑之手，因此开始批量生产受训于战争科学的军官。但即便在欧洲开始认真对待军事教育后，美国仍然远远落在后面。西点（军校）在最初数十年主要是一所培养土木工程师的学校；只是到了美国内战后，军事学院才开始集中于军事策略的训练。

尽管发生了这一根本的转型，建国时的一种焦虑在今天仍然存在。我们继续保持着对于文官统治原则（civilian control）的深层宪法承诺：在有关战争与和平的大议题上，职业军人应该听命于民主选举出的政治家。

但是，如果没有将原则变成可操作现实的持续性努力，原则就可能变为陈词滥调。这就是在过去半个世纪内文官统治原则的命运。职业军人的崛起提出了许多特有的问题，但最后一位面对它们的伟大宪法思想家却是萨缪尔·亨廷顿。他在1957年的著作《士兵与国家》仍在塑造着专业领域内的学者思考，但是，在法律和政治学内思考一般性宪法议题的学者那里，这本书却被遗忘。这些学者已经闭目无视演进中的制

度现实，只是后者已经开始危及文官统治原则的未来。

在亨廷顿出版这本书时，美国正处在一种文官-军队关系新时期的开端。从乔治·华盛顿到德怀特·艾森豪威尔，战争中的胜利会将凯旋而归的将军送入白宫，但和平时期却是另外一回事。军事官员仍旧处在政治的边缘，因为这个国家不同意在一个庞大的军事建制上投入巨资。美国人在内心深处不信任一种常备军，因此主要把他们的安全建立在地缘政治之上。虽然陆军上将和海军上将在具体议题上游说国会，美国的核心政治存在于别处——关税、银行、奴隶制、民粹主义、经济危机。

美国内战标志着一个转折点。美国现在具有数百万的武装力量，而军官在战争时期与和平时期均扮演着一种核心的角色。为了回应美国作为一个超级大国的崛起，杜鲁门政府构建了文官统治的新根据。国防部作为一种具有强烈文职气质的新机构，被叠加在原有的军种各部之上，而白宫内的国家安全委员会则给予总统以新的制度资源，以应对军方不断提出的要求。

亨廷顿悲观地看待这些实验的未来。他并不认为它们可以制约军队正在上升的政治权力，同时他指出我们自身正在遇到一种新问题。将军们不仅会在战场上赢得辉煌胜利后主宰政治舞台。他们将长期性地进

行干预，破坏文官统治的核心原则。但是，亨廷顿的写作出现在这一新时代的最初阶段。问题在于他的悲观预言是否已经得到验证。

我的回答是肯定的。上世纪80年代标志着一个转折点：里根时代发生了参谋长联席会议主席的政治权力的扩张，五角大楼和国家安全委员会内的文官有效控制的腐蚀，以及资深军官转变为共和党的党派力量。这些发展目前已经得到牢固确立，因此它们要求我们重新思考根本的问题。

传统的宪法思想根源于孟德斯鸠，他将权力分为三种——而且仅仅是三种——方面：立法、执法与司法。但是，在现代状况下，“执法”权力在当代生活中所制造出的体制危机并非来自于一个单一的根源。在文官这一方，危险来自于超凡魅力的极端主义和官僚的不守法；但在军队这一方，危险来自于一个越来越政治化的军官群体。当一位超凡魅力的总统遇到一支政治化的军队时，许多不同的事情可能发生。我们必须思考一些场景，其中每一种都要求独立的关注。

但是，我可能把话说得太早了。我应该从亨廷顿给我的教导开始——这种教导是真实的，但也是有限的。阐释我们两人之间的分歧是空无意义的。我的目标要以亨廷顿的一些关键见解为基础，但也要基于我

自己的目的改造它们。因此，以下的文责不在亨廷顿，而在于我本人——虽然我也应当坦率承认他时常存在的影响力。

我将区分两种形式的文官统治。参与式控制（pa rticipatory control）代表着建国者的策略。根据这一方法，平民通过加入军队进行短期服役，然后再重返民事生活，由此实现对军队的控制。

参与式的控制并没有完全过时。直至越南战争扼杀了征兵制，普通士兵基本上是由服短期兵役的普通民众所组成——而这在维持军事力量行动的民主问责制时具有一种关键作用。虽然可能性并不大，平民征兵制在未来还是有可能重新回来。但是，就军官阶层而言，开弓就再没有回头路，而亨廷顿曾经正确地坚持认为，这一永久的转型要求一种不同的策略去维持文官统治。

在此将这一策略称为监管式控制（supervisory control）。根据这一方法，美国人依靠民主选出的领袖来控制军队官员的行动。虽然政治家应当就政治目标的军事可行性与将军们进行磋商，但大决策的做出是文官的职责。当一种监管式的体制得到牢固确立时，军事官员不可能运用技术专业知识，以排挤身处决策地位的民主选举出的政治家。关键的问题在于，美国

宪法是否包括一种有效的监管体制所要求的制度资源。

亨廷顿否认了这一点。亨廷顿并未否认，美国在它最初的150年基本上成功地控制住了军队官员，但是他将这一成绩归功于非制度性的因素。最重要的是，对于主要的商业阶级而言，大西洋已经让庞大的军事开支成为一种无意义的奢侈投资，他们拒绝买单。但是，既然美国现在已经成为一个超级大国，亨廷顿不相信美国宪法还可能胜任这一任务。亨廷顿认定的病根在于建国宪法在总统和国会之间的分权，由此制造了分支之间的激烈竞争，结果就是不以意志为转移地导致军事官员的政治化。

我们已经在一种不同的语境内遇到过该问题的一种版本。文职官僚系统的政治化根源于分支之间的竞争。为了避免国会对总统议程的侵蚀，现代总统推动了上层官僚系统的政治化。总统担心公务员将顺从国会大佬们的特殊要求，不惜牺牲白宫的政策来追求本团体的目标。因此，总统就在官僚体系的高层用政治效忠者置换了公务员，通过他们保护总统的议程免受国会的侵蚀。

这一“置换策略”在政府军方不可能走通。虽然总统经常将不称职的效忠者安置于文官系统的最高级