政府寻租行为探析

研究生论丛2005年5月

湘潭大学学报(哲学社会科学版)

Journal of Xiangtan University(Philosophy and Social Sciences)

Vol.29

May,2005政府寻租行为探析

黄　琴,周　巍,冯　彦

(湘潭大学　管理学院,湖南　湘潭　411105)

现代寻租理论认为,一切利用行政权力大发横财的行为都被称为寻租活动。租金则泛指政府干预或管制市场而形成的垄断所带来的超额利润,即超过生产成本的部分。政府寻租现象是政府干预所产生的非生产性活动。寻租行为的形式有两种:一种是通过政府合法或非法的手段达到保护某些小集团的既得利益;另一种是通过合法或非法的手段把社会的既得利益进行再分配,而使某个小集体获得一种特殊利益。

一、政府寻租行为产生的原因

寻租活动的产生并不是偶然的,在现代国家中,政府不仅运用宏观经济政策以及指导性经济计划对国民经济加以宏观调控,而且通过各种法律和行政手段对企业的生产活动加以微观的管制。但是过多的政府干预带来了一些意想不到的后果,政府寻租行为就是其中后果之一,寻租行为产生并蔓延的原因主要有以下几点:

第一,政府过分干预。寻租是政府对经济活动干预和管制的必然产物,政府干预不可避免地存在垄断与特权,这种垄断形成了有别于市场价格的显在的或潜在的政府价格,两个价格差就形成了“经济租”。政府以外的经济主体会千方百计去获取这样的租以谋求超额利润,而官员也会利用所掌握的权力谋求个人利益和“设租”。这样,经济主体获得低于正常价格的生产要素,政府官员在供应分配要素时私下获得各种贿赂,双方共同划分“租”。

第二,我国市场经济体制还不健全。我国目前仍处于市场经济体制完善的初期阶段,市场制度发育程度很低,市场平等竞争秩序还待建立;另一方面,旧的体制仍有相当的影响,行政权力对微观经济活动有广泛的干预。这样,在传统公有制集权式的封闭经济向市场经济和开放经济转轨变型的过程中,行政力量仍然在管制和干预市场,某些方面的经济活动已经货币化,却没有按照平等竞争的市场原则处理当事人之间的关系,仍然广泛地实行行政审批、官员拍板的办法,比如,对稀有物资的支配权,对项目、执照的审批权、优惠政策的倾斜、确定试点单位等,这些都潜伏着大量的寻租机会,于是也产生大量的寻租活动。

第三,政府干预过程中的执行者同样是追求自身利益的“经济人”。按照现代制度经济学的观点,行使公共权力的公务员也是在既定的约束条件下追求自身利益最大化的“经济人”。政府机构本身也并不是一个没有自身利益的超利益组织,而是政府官员的利益内在转化为政府的利益,在制定政策和政策的执行过程中,各级政府机构以及其中的官员都有其独立的局部利益和个人私利,这些不同于社会利益的利益往往会起干扰作用。在资源稀缺的时代,政府官员拥有分配资源的巨大决定权就拥有重要的获利途径。他们会以手中掌握的行政权力作为筹码,向企业或个人出租权力,获取高额回扣。

二、政府寻租行为的危害

寻租活动干扰和影响社会的经济发展和现代化事业,使社会长期处于紊乱、停滞和低效的状态,是经济发展、政治稳定和社会进步的陷阱。政府寻租行为的危害主要体现在以下几个方面:

1.造成社会资源的浪费。资源浪费主要表现在以下三个方面:一是寻租者进行游说所花费的时间与精力,以及为疏通层层关系而支出的礼品与金钱;二是政府官员为使寻租者支付自己满意的租金以及为掩人耳目而付出的时间、精力与资源;三是政府为对付寻租者的游说与贿赂而进行的反游说、反贿赂所耗费的时间、精力与资源,即反寻租的成本。

2.阻碍市场机制的有效运行。寻租活动阻碍市场优越性的发挥,寻租造成资源配置的扭曲,阻止更有效的生产方式的实施,提高社会的生产成本,将大量企业家能力从经济创新活动引导到了寻租方面。获得政府特许的垄断企业往往没有强烈的动力去完善管理、改进技术、提高产品质量、降低生产成本、改善服务、增强市场竞争力,从而降低社会经济效率。当寻租者得逞时,政府管制所形成的垄断将使社会付出整体代价。

3.使社会财富产出的减少和分配不公。寻租活动是一种非生产性活动,并不增加任何新产品或新财富,只不过改变生产要素的产权关系,把更大一部分的国民收入装进私人腰包。寻租和反寻租所耗费的社会资源,如果投入到社会财富的创造中去,比如投资于生产或用于研究与开发活动,就能增加社会财富。在寻租社会中,生产者未必多劳多得,而没有从事生产活动的寻租者却可能大发横财,这对努力工作的生产者来说是很不公平的,削弱其发展生产的激励。寻租为人们提供一种扭曲的刺激,它具有极强的传染性或示范效应,当一个社会商业上的成功者多数源于寻租受益,就没有多少人肯靠生产来努力致富。

4.导致腐败盛行、损坏党和政府的形象。经济租金越高,寻租激励就越大,政府的寻租成本就越高,腐败现象就越严重。寻租行为孕育“商人型政客”,降低行政机构的道德水

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准,腐蚀干部队伍,引发政府官员的腐败,造成部门与行业的不正之风。政府寻租导致不同政府官员的争权夺利,降低政府及社会制度的“公信力”,严重损害党和政府的形象与权威,削弱党和政府的凝聚力、号召力。

5.造成社会道德沦丧。寻租行为背离公平竞争的市场道德准则,瓦解社会规范体系。建立在背景、权力、靠山、金钱、关系等因素之上的利益分配机制违反了对诚实努力工作的人进行奖励这一社会道德准则,破坏社会公正、公平、公开竞争的原则,毒化党风、政风、社会风气。寻租行为对社会的不道德示范,严重恶化人们的道德水准,减少人们相互之间的信任,最终导致的整个社会道德的沦丧。

三、治理政府寻租行为的对策

寻租现象的产生主要根源于制度缺陷,即从计划经济向市场经济转型过程中的制度缺陷。邓小平同志指出:“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”只要制度上存在着租金,就会产生寻租现象,最有效的解决办法就是制度创新,以制度创新抑制政府寻租行为,采取有针对性的制度安排和综合治理措施,加大寻租成本,减小寻租收益。

1.建立舆论机制,营造反寻租的社会氛围。一方面对政府寻租行为进行广泛的揭露,分析寻租产生的原因及其危害,在全社会形成反寻租的思想氛围、意识形态和道德环境,使寻租行为得不到社会支持,受到社会的严厉谴责。另一方面要宣传社会主义的职业道德,如商德、官德、政德等,在政府机关形成反寻租的道德环境。强化公众的廉政意识、监督意识、主人翁意识,鼓励和支持其大胆揭露各种政府寻租行为,在社会上保持高压态势,提高公务员寻租行为的心理成本和心理压力。

2.加强道德教育,从源头上治理政府寻租行为。道德规范是从内心调节制约人的行为和活动,比外在的制约更有预防性,带有根本性的作用。因此,应在政府官员中加强党性教育和道德教育,培养敬业精神、工作责任感和事业心、荣誉感等,加强政府官员的素质教育,从道义上提倡官员廉政,自洁自律。同时,要坚持不懈的对政府工作人员(特别是各级领导干部)进行廉政教育,使他们自觉的正确行使党和国家赋予的权力。

3.提高公务员的群体素质和个体素质,增强公务员依法行政的能力。制约政府寻租行为的关键是公务员能否切实做到依法行政。国家颁布的法律、法规几乎都由政府公务员去执行,公务员依法行政的能力与公民的利益直接相关。只有提高公务员的群体素质和个体素质,增强公务员依法行政的能力才能保证政府官员正确行使公共权力,保证政府决策科学化、民主化。要向政府机关工作人员普及市场经济知识和法制意识。要完善公务员制度,引进高素质人才,从入口上把关,坚持凡进必考的原则;从考核上把关,把公务员实际工作成绩,特别是以其依法行政的表现作为衡量公务员政绩和晋升的主要标准。

4.转换政府职能,优化政府干预。行政权力对市场的干预和管制是寻租的根源,要尽快转变政府职能,建立适应市场经济运行规律的国家宏观管理新体制,减少政府对经济生活的直接干预,特别要减少和约束政府在投资和采购方面的垄断权力。进一步改革行政审批制度,该取消的行政审批项目取消,需要保留的,可以运用市场体制来运作,通过招标、拍卖等市场手段来处理,不能通过市场运作的,必须合理分解行政审批权力,并加强相互之间的监督制约,防止权力过分集中又缺乏内部监督。政府应精简机构,减少政府层级中的官员,减少滥用权力创租和寻租的机会,将寻租的可能性限制在最小范围。要全面实现政企分开,确立市场经济平等竞争的新秩序,并把政府干预限制在绝对必要的领域和限度内,下放权力,走向小政府大社会,把更多的事情交给“看不见的手”即市场或非营利组织处理。

5.建立完善的事前监督机制和事后惩罚机制。绝对权力导致绝对的腐败,如果没有完善的事前监督机制和事后惩罚机制,官员的创租和寻租行为就无法得到监督与制裁。事前监督机制能提高寻租活动的曝光率,降低人们参与寻租活动的概率:(1)建立分配决策公开听证的程序,让各有关方面公开陈述意见,提高公共权力运作过程的透明度;(2)建立行政公开制度,公开办事规则、办事程序、办事人员、办事期限和办事结果,公开政府财政预算与实际开支;(3)推广招标、拍卖制度,杜绝个人审批;(4)建立政府官员的财产申报登记与核查制度。

事后惩罚机制关键在于党纪处罚、行政处罚、经济处罚和刑事处罚要四管齐下。要对索贿和受贿者从严处理,而对行贿者可依法从宽处理,加重受贿者的风险成本。借鉴香港廉政公署的经验,设置专门的机构,建立“三管齐下”的反寻租系统,加大打击力度,提高预防水平,确保寻租者得到严惩。

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