当代中国城市社区的组织与服务

当代中国城市社区的组织与服务

夏建中

2012-8-3 16:29:40 来源：人大复印材料

【内容提要】本文论述了中国城市社区组织的历史、主要特点以及80年代中期开始出现的城市社区服务的发展和功能。作者指出，新中国城市社区组织的历史可划分为四个阶段，即1949—“文革”开始，“文革”开始—1979，1979—80年代中期，80年代中期—90年代末；社区组织的主要特点是传统的政治行政色彩仍较浓，经济功能和社会功能正在增强，社区规模过大、财力不足。本文认为，80年代开始的社区服务具有较明显的社会学特性，其发展经历了三个阶段：倡导与起步阶段（1987—1989），推广与普及阶段（1989—1993），迅猛发展和不断提高阶段（1993—1998）。社区服务对城市居民社会生活产生了四方面的功能：社会服务性的社区组织兴起，社区服务队伍的出现与迅速发展，比较便利和健全的社区服务内容，提高了居民的社区满意度。

【作者简介】夏建中，中国人民大学社会学系教授。（邮政编码：100872）

一、城市社区组织的发展

城市化是现代化发展的一个必然结果，也是社会变迁的一个主要指标。但是，自城市化大规模出现后，社会学家就开始密切关注城市社区的形成、特点及其对城市居民生活的影响。这方面的研究成为城市社会学的一大传统。

改革开放以来，中国的城市化也得到了快速的发展，根据1997年底的统计，城市已超过660个，建制城镇超过17000个，城镇地区的人口有3.6989亿，城市化水平将近30%。（注：国家统计局：《中国统计年鉴》（1998），中国统计

出版社1998年。）城市化已对越来越多的中国人的生活方式产生影响，相应地，城市社区组织及其活动也越来越引起学者们的关注。虽然对中国城市社区的划定还存在不同看法，但是，大多数研究者都同意将城市现行的居委会和街道委员会辖区作为城市的社区单位。因此，研究中国社区组织和社区居民生活，街道委员会和居委会应是最主要的研究对象。

当代中国城市的街道委员会和居委会存在一个曲折发展的历史过程，从1949年到今天，大致经历了四个阶段。

第一阶段，从1949年至“文革”，城市基层政权和地域性社会群体自治组织的建立与有效的管理。

1949年以后，政府废除了传统的保甲制度，在城市普遍建立了居民委员会，但名称不统一，管理范围和职能也多次变化：1950年曾以街道派出所（即街公所）为单位试建过居委会，后由于范围过大，1951年，又缩小为在三、四百个居民户的规模基础上，统一建立了居民委员会。直到1954年，中央人民政府内务部颁布了关于建立街道办事处和居民委员会的通知，各街公所改名为街道办事处；同年底，全国人民代表大会常委会通过《城市居民委员会组织条例》。全国才统一了街道办事处的名称、性质、任务和机构设置，居委会也进行了全面调整和改建；这样，基本上形成了作为国家基层政权机构的街道办事处和作为地域性社会群体自治组织的居民委员会相互衔接的社会基层组织格局。（注：张琢：“中国基层社区组织的变迁”，载《社会学研究》，1997年第4期，第19页。）街道办事处作为区政府的派出机构，一般下辖粮管所、房管所、派出所，后者又是区各职能部门的派驻机关。

这一阶段，在恢复和发展生产，收容和改造游民、散兵、娼妓，维护社会治安，优抚救助，开展卫生运动，改善环境，扫盲，移风易俗和生活服务等方面，街道办事处和居委会做出了出色的贡献，组织和调动了城市居民的各种活动和积极参与热情。

第二阶段，“文革”至1979年左右城市基层行政管理瘫痪，街道委员会和居委会成为阶级斗争的工具。

“文化大革命”期间，街道办事处大多数被造反派夺权，改名为街道革命委员会；有的居委会也被改名为革命居民委员会。它们的工作也由对居民生活事务和经济事务的管理转向开展政治运动，动员居民到农村安家落户和知识青年上山下乡等。街道委员会和居委会的工作性质被破坏，变成了“阶级斗争”、“群众专政”的工具。

第三阶段，1979年左右至80年代中后期，街道委员会和居委会的职能得到恢复，其工作性质受到宪法的肯定和法律的界定。

“文革”结束后，随着全国范围内的拨乱反正，街道革命委员会被撤消，恢复了街道委员会和居民委员会的名称。1980年，全国人大常委会重新肯定1954年《城市居民委员会组织条例》的有效性，同时明确城市街道办事处的工作统一由民政部领导。街道办事处和居民委员会逐步恢复“文革”以前的职能，前者仍作为区政府的派出机构，区政府各职能部门在街道的派出机关有工商所、房管所、派出所、粮管所、环卫所。

1982年通过的《中华人民共和国宪法》首次以根本大法的形式明确了居民

委员会作为基层群众自治组织的性质，即“城市…按居民居住地区设立的居民委员会…是基层群众性的自治组织”；指出“居民委员会…的主任、副主任和委员由居民选举”。主要工作和职能是办理本居住区域的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并向政府反映民众的意见、要求和提出建议等。

1989年，全国人大常委会又通过并颁布了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》。该法第二条明确规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织”，居委会的性质突出表现在四个方面：（1）区域性。居委会是根据城市街区、住宅建筑、居民居住状况和生活习惯划分设立的区域性组织。（2）基层性。居委会是城市中最基层的社会组织机构。（3）群众性。居委会是城市居民群众依法办理群众自己事情的群众性组织，不是基层政权组织。（4 ）自治性。即“三自”性群众组织。

关于居委会与街道办事处的关系，居委会组织法是这样规定的：“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。”这里的“派出机关”即是街道办事处，由此可看出，街道办事处与居委会不是领导与被领导的上下级关系，而只是指导、支持、帮助和协助的关系。居委会是城市居民的自治组织，是实现人民直接民主的组织形式，一方面它要接受街道办事处的指导，另一方面更应当贯彻“三自”方针，代表广大居民的意愿与合法权益。

组织法对居委会任务也作了较详细的规定：“（1）宣传宪法、法律、法规和国家政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；（2）办理本居住地区居民和