休闲农业项目开发——用地策略研究.pdf

土地，是农业活动开展的根本，休闲农业也是如此。近年来，休闲农业迅速崛起，对农业增

值增效、农民创业增收、农村繁荣稳定、社会经济持续发展发挥重要的推动作用。而要发挥农业休闲、观光、旅游等功能，就必须建设配套商业和服务设施，这就与我国实行严格的基本农田保护和建设用地管制政策之间产生了矛盾。为解决这些矛盾，从2014年起国家先后出台一系列政策文件。为使休闲农业建设少走弯路，我们开发建设者就必须了解休闲农业用

地有那些支持、有那些限制、以及该如何规避这些限制。

哪些地可作为休闲农业用地

1农民自有住宅、闲置宅基地

在休闲农业园区中常常存在一些村落，开发者的惯性思维常常是将这些破旧的房子拆

掉重建，而不是根据现有的基础进行改造和装修。殊不知这不仅破坏了乡村田野的原始风味，

而且也在无形中增加了开发者进行酒店住宿土地审批难度和建设成本。《农业部等11部门关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》中明确规定支持农民发展农家

乐，闲置宅基地整理结余的建设用地可用于休闲农业，因此在进行休闲农业开发建设中要充

分利用农民自有住宅、闲置宅基地。

2农村集体建设用地

农村建设用地是指乡(镇)村建设用地，乡(镇)村建设用地是指乡(镇)村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地。主要包括：乡(镇)村公益事业用地和公共设施用地，以及农村居民住宅用地。农村集体建设用地分为三大类：宅基地、公

益性公共设施用地和经营性用地。

3四荒地

“四荒地”是农村较丰富的土地资源，包括依法归我国农民集体使用的“四荒地”和

农民集体经济组织所有的“四荒地”，具体为荒山、荒沟、荒丘、荒滩等未利用的土地，属

于现行经济环境中未得到充分、合理、有效利用的土地。“四荒”使用权承包、租赁或拍卖

的期限最长不得超过50年。2016年中央一号文件以及《农业部等11部门关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》中鼓励利用“四荒地”(荒山、荒沟、荒丘、荒

滩)发展休闲农业，对中西部少数民族地区和集中连片特困地区利用“四荒地”发展休闲农

业，其建设用地指标给予倾斜。

4城乡建设用地增减挂钩

城乡建设用地增减挂钩是指休闲农业项目建设确有必要占用耕地时先行在异地垦地，

数量和质量验收合格后，再用作建设用地。转换方式，具体政策通过制定相应的法规来规范。

如：有数量上，异地垦地与当地占地面积之比，可根据不同情况，分别为3倍、4倍、5倍;质量上，保证新垦地总产量大于所占地原产量。异地可以是本乡镇、本区县，经国家相关主

管部门批准也可跨省区实施。这应该是既保证18亿亩耕地只增不减，又保证必要的建设用

地供应。当然还有许多具体政策要进一步研究，比如垦地与生态保护的问题、操作中的管理监督问题等。

5其他方式

《国务院办公厅关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》(国办发[2015]93号)提出，对社会资本投资建设连片面积达到一定规模的高标准农田、生态公益林等，允许在符合土地管理法律法规和土地利用总体规划、依法办理建设用地审批手续、坚持节约集约用地的前提下，利用一定比例的土地开展观光和休闲度假旅游、加工流通等经营活动。

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休闲农业用地有哪些限制？

1不得占有基本农田

基本农田俗称“吃饭田”、“保命田”，其重要程度不言而喻。对于基本农田有五不

准：不准占用基本农田进行植树造林、发展林果业和搞林粮间作以及超标准建设农田林网;不准以农业结构调整为名,在基本农田内挖塘养鱼、建设用于畜禽养殖的建筑物等严重破坏

耕作层的生产经营活动;不准违法占用基本农田进行绿色通道和城市绿化隔离带建设;不准以退耕还林为名违反土地利用总体规划,将基本农田纳入退耕范围;不准非农建设项目占用

基本农田(法律规定的国家重点建设项目除外)。因此在进行休闲农业开发中必须弄清楚其是

否占有基本农田。

2不得超越土地利用规划

各地区国土资源部门都会制定土地利用总体规划，规划会规定土地用途，明确土地使

用条件，土地所有者和使用者必须严格按照规划确定的用途和条件使用土地;此外还会确定土地利用年度计划，对年度内新增建设用地量，土地开发整理补充耕地量和耕地保有量等做

出具体安排。休闲农业开发必须要明确当地土地规划中其园区所占土地的用途，符合规划使用条件的要积极争取土地建设使用指标，以满足休闲农业园区对建设用地的要求。

3严禁随意扩大设施农用地范围

以农业为依托的休闲观光等用地须按建设用地进行管理。以农业为依托的休闲观光度

假场所、各类庄园、酒庄、农家乐，以及各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地，必须依法依规按建设用地进行管理，而非按

农用地管理。进行建设用地进行管理就必然涉及农用地转用审批手续，农业设施兴建之前为

耕地的，非农建设单位还应依法履行耕地占补平衡义务。这在无形中既增加了休闲农业开发

建设成本，而且也使得农业休闲开发变得更为复杂，甚至会使部分休闲农业夭折

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如何规避这些限制？

休闲农业用地限制多，我们该怎么办？

在休闲农业开发中大致存在六种方式来规避休闲农业用地限制。其一是用设施农用地

的名义直接进行餐饮住宿的建设;其二是以建设临时生产用房名义进行修建;其三是修建水

泥柱，将建筑物腾空，以满足不破坏耕作层的要求;其四修建木屋或钢架房，即使查处也能

低成本拆除;其五以建设温室大棚的方式建餐厅;其六用可移动的集装箱和房车进行餐饮住

宿活动。

以上方式打起了政策的“擦边球”，用以规避土地监管，但这些方式都碰触了土地使

用政策的红线，根本就无法规避休闲农业用地的限制，因此存在着很大不确定性和风险。其实最合法安全的方法就是通过立项审批，申请建设用地，但这也是最困难的方法。

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如何获得更多建设用地

首先是要确定自己土地的属性，可以去当地的国土所、国土局去查土地利用总体规划，了解其土地的属性，明确其土地使用条件和限制，如果是基本农田就不允许进行休闲农业建设，如果是国家允许进行休闲农业建设的土地类型，比如“四荒地”、农村集体建设用地以及农民宅基地等，其休闲农业中的建设用地就会更容易得到审批;

此外还要注意休闲农业对于当地农民和经济的带动作用，对农民就业增收带动作用大、发展前景好的休闲农业项目用地，会被列入土地利用总体规划和年度计划优先安排，因此也更易得到更多的建设用地指标。

还有哪些方法能拿到土地？

1充分利用可以利用的建设用地资源

在不违反保护基本农田和现有生态林地政策的前提条件下，生态涵养发展区中旅游设

施建设用地可从如下获得：

(1)关闭矿区的地面遗留的原有建设用地，可直接转为旅游设施建设用地;矿区已经占有的尾矿池、弃石堆场或其它弃用地可在恢复生态的同时，按一定比例(如10~20%)转为旅游设施用地，其余为工矿遗址景观用地。

(2)生态涵养区村落搬迁出的宅基地、新农村建设农户上楼遗留的宅基地，可因地

制宜转为旅游设施建设用地。