“上有政策、下有对策”之动因与对策研究行政管理毕业论文

中央广播电视大学“人才培养模式改革和开放教育”
行政管理专业专科毕业论文
论文题目_“上有政策、下有对策”之动因与对策研究__
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目录
一、“上有政策，下有对策”现象的表现 (1)
（一）部分领导的错误政绩观 (1)
（二）欺上瞒下，蒙哄过关 (2)
（三）象征性、“走过场”式的执行 (2)
（四）象征性、“走过场”式的执行 (2)
（五）象征性、“走过场”式的执行 (2)
二、“上有政策、下有对策”现象的动因分析 (3)
（一）政府决策机制缺乏科学性，致使政策缺乏合理性 (3)
1、决策机制不科学 (3)
2、决策程序不规范 (3)
3、科学的决策责任制度缺失 (4)
（二）政策本身的缺陷是造成“上有政策、下有对策”的制度原因 (4)
三、“上有政策、下有对策”现象的治理对策与建议 (4)
（一）合理划分中央与地方事权，协调中央利益和地方利益的矛盾。

(4)
（二）从监督角度。

(5)
（三）完善权力制约体系 (5)
（四）健全科学民主的决策制度 (5)
参考文献 (7)
“上有政策、下有对策”之动因与对策研究
[摘要]：“上有政策，下有对策”是我国政策执行中普遍存在的一种行政现象，随着时代的发展，其表现形式越发多样化，而导致此种不良现象出现的原因也随之更加复杂。

我国行政决策机制的不科学，以及分散化的行政监督机制为“上有政策，下有对策”行为的产生提供了条件，其主要表现为政策敷衍、政策利用、政策附加等。

因此，针对此种不良现象的存在，我们必须提出相应的治理对策，在加强我国政策执行力度的同时，逐步完善行政决策机制。

[关键词]：上有政策，下有对策动因决策机制执行监控
一、“上有政策，下有对策”现象的表现
“上有政策，下有对策”是在政治、经济、文化等各个领域广泛存在的一种社会现象，随着时代的发展，其表现形式越发多样化，而导致此种不良现象出现的原因也随之更加复杂。

我国行政决策机制的不科学，以及分散化的行政监督机制为“上有政策，下有对策”行为的产生提供了条件，其主要表现形式是多种多样的，在不同的领域、单位、行业有不同的表现形式，但概括起来，总的有以下几种表现形式：
（一）部分领导的错误政绩观
第一，“上有政策、下有对策”源于少数领导干部的错误政绩观。

一些地方搞“上有政策、下有对策”，说到底是扭曲的政绩观在作怪。

他们有的重近轻远，注重多出政绩、快出政绩，对长远发展缺少统筹谋划；有的重显轻潜，热衷于干看得见、摸得着的工作，忽视短时间内无法显现成效的工作；有的重硬轻软，喜欢追求硬指标，轻视不易量化的工作；有的重物轻人，一味追求经济增长速度，较少顾及人民的生活环境和生活质量；有的重局部轻全局，只从局部利益出发，不从全局考虑问题，甚至为了追求局部利益不惜牺牲全局利益；有的重投入轻收益，只看国内生产总值增加了多少，招商引资了多少，不看施政成本，不考虑投入与产出比。

正是在这样政绩观的支配下，有些地方领导，为获取眼前产值、税收和利润，通过行政干预开“绿灯”，上马与国家宏观调控政策和产业政策相违背的项目。

（二）欺上瞒下，蒙哄过关
这种表现形式就是指有的单位、部门或者个人，明知自己的所作所为是上级政策不允许的，但却要采取欺上瞒下，蒙哄过关的方式达到自己的目的。

这是一种明知不能为却故意要为之的行为。

象基层少数党政干部为了应付上级部门对计划生育的检查，提前将有超生行为的妇女、孩子送走，将不合规定的外来人口藏起来，使上级在检查中发现不了问题，从而顺利过关，得到上级的充分肯定和好评；更有甚者还被评上先进，受到上级的表彰奖励。

这种现象在基层特别是村委会和村社十分普遍。

既欺骗了上级组织，又隐瞒了群众，最终达到少数人私分救灾款的目的。

（三）象征性、“走过场”式的执行
我国的政策制定与执行均属于直线网络系统，这个系统必须按照一定规则才能正常运转。

因此，下级必须严格执行上级所作的决策，必须维护上级政策的严肃性和权威性。

如果有意见、有看法可以利用正规渠道和方式反映。

地方政府或部门，根据本地、本部门实际情况出台“红头文件”，本应细化国家相关政策和
法律法规的原则性规定，使之在执行过程中更具可操作性，更好地服务百姓。

但是在我国政策执行过程中存在着很多象征性执行甚至抗拒执行的现象。

例如，教育部门反复下发文件，不允许学校办各种形式的重点班，许多学校就根据这一政策规定，不办重点班，在向上级上报贯彻落实文件情况时说已经取消了所有的重点班，但实际上只是把重点班改成了实验班，所有课程的安排设置和教师配备与原来的重点班是一模一样的，只不过改了个名称而已。

又如，政策规定单位党政主要领导报销的手机费不能超过300 元，到年底检查时，向上级上报的是单位党政主要领导报销的手机费都没超过300 元。

而实际执行的一套却是超过300 元的都用接待费报销了。

（四）象征性、“走过场”式的执行
这种现象产生的原因，往往是由于政策对执行者来说只是部分有利，因此执行者就仅仅实施这部分对自身有利的政策，这样做的结果就是导致政策无法得到真正全面地贯彻落实，甚至会收到与政策初衷完全相悖的后果。

如上级出台政策要求清理整顿各级领导干部参与矿产入股，某县只把上级的文件转发一下，要求有的就按要求上报，退出股份，而根本就不采取过硬措施加以贯彻落实；直到发生重大安全事故后，在群众的举报下，才牵涉出入股的许多领导干部。

（五）象征性、“走过场”式的执行
当执行机关执行的政策对自己的利益有损害的时候，他们就会制定另一套执行方案，从表而上看方案的内容与上级政策毫无二致，但实际上，表面执行，实则谋利。

指下级部门表面上是在贯彻执行上级的政令，实际上却是借机谋取本部门、本单位及个人的利益。

象少数基层公安部门借以查处赌博为名，将一些参与娱乐性的玩牌、打麻将活动的人员抓起来，作为治安案件办理，然后进行上限罚款；还有极个别的公安干警找各种理由和借口威胁当事人，对当事人处罚巨额罚款。

罚款按规定要开正规的罚没收据（财政部门印制），但有的干警却以罚没收据没带来，开个白条了事，有的连白条都不开，说过后再补开，最终是根本就不开。

所收的现金流入个人口袋或者单位的“小金库”。

这种名义上是执行政策规定，实则是谋私利的行为，严重损害了广大干部群众的利益，在人民群众中造成极其恶劣的社会影响。

又如少数烟草专卖部门打着烟草专卖的旗号，打击烟贩烟霸，实际上却把老百姓的烤烟进行没收，并处以高额罚款，参与人员从中私分没收所得款项和罚款。

这种行为在县、乡、村三级部门表现得十分突出和普遍。

二、“上有政策、下有对策”现象的动因分析
导致对中央关于推动科学发展重大决策部署搞“上有政策、下有对策”的原因是多方面的，既有政策实施主体的因素，也有来自有关部门政策本身配套不够方面的因素；既有执行过程本身的因素，也有政策环境的因素，但归根到底是受
“利益”的驱动，利益驱动是消解行政执行力的内在动因。

（一）政府决策机制缺乏科学性，致使政策缺乏合理性
整体而言，目前我国己经建立了一套较为完整的行政决策机制，但政策制定
中科学性和可行性仍有待提高，具体表现为:
1.决策机制不科学
各级党委、政府以及人大是决策的中枢系统。

但是在实践中，它们的决策权力、职责和范围的划分不清晰，各自关系不合理，人大和政府决策职能没有充分发掘。

各级行政机关虽己组建由信息、咨询、决策和监督组成的决策系统，但目前而言，这系统并末真正发挥其应有的作用。

由于在行政决策中对信息收集、处理和应用重要性认知的缺失，导致信息不畅，致使信息在传达过程中应具有的准确性、真实性、及时性末能得到很好的实现。

此外，各级党政部门决策研究机构地位尴尬、职能末能充分发挥，名为辅助决策机构，实际并末真正履行其应有的研究决策职责。

而机制之外，包括民间的政策研究、咨询机构等发展缓慢，数量和功能都不完善，目前而言，尚不能在政府决策中发挥其应有的作用。

2.决策程序不规范
目前我国行政决策程序不严谨、规章不完整等现象仍较普遍，不少行政部门和基层组织在行政决策中没有遵循“真实的调查、认真的分析讨论和缜密的论证”等决策步骤，“一言堂”现象严重，致使决策民主性缺失。

其次，地方政府和各部门领导人对于社会同步发展的科学决策理论和技术重视程度不够，且自身学习能力缺失，对各种先进的现代决策理论、手段和技术缺乏了解和应用，这种固步自封的做法定程度上使决策的科学化水平大打折扣。

3.科学的决策责任制度缺失
责任心淡化是决策者在决策过程中产生偏差行为的渊源，而其深层原因则在于科学、有效的决策责任制度的缺乏。

具体表现为:决策权力与责任相分离，决策成败与决策者的利益缺乏直接的联系；决策责任主体不清晰，这样便会出现“责任扩散效应”，导致决策失误后责任不明，决策失误责任追究不严，逃避责任追究缺乏约束机制。

（二）政策本身的缺陷是造成“上有政策、下有对策”的制度原因
政策得到很好执行，前提是政策本身具有合理性，而政策本身的缺陷构成了“上有政策、下有对策”的诱发因素。

政策缺陷体现为政策的多变、政出多门、政策缺乏科学性，不完整，不配套。

今天这个部门在自己管辖范围制定一个政策，时过不久，情况发生了变化，又由另外部门匆忙出台一个政策，这些政策之间缺乏稳定性和连续性，头痛医头，脚痛医脚，无法建立起政策的权威性和可信性，造成政策执行起来普遍性的短期行为和投机行为，对新政策搞“上有政策、下有对策”也就不奇怪了。

煤炭产业经过了80年代的“有水快流”，承包搞活政策，又经历了90年代的企业改制、关井压产政策，政策变化大，
使得各主体主观心理预期认为政策还要变化，就促使人们对现在的关闭小煤矿政策持观望
态度，执行不彻底；就煤矿生产安全方面来说，《矿山安全法》、《煤炭法》、《安全生产法》和《煤矿安全监察条例》等对之都有规定，由于制定时间不一致，互相矛盾。

有些条款滞后却没有修改。

如，安全生产监管方面：原煤炭工业部制定颁布的技术标准要求：煤矿井下必须使用防爆电器,由于老矿井的设计却无法安装与使用防爆电器,客观上不能实施，为应付达标只好采取“下有对策”；国务院《煤矿安全监察条例》规定的处罚力度过轻，警告，记过缺乏实际意义，并且和人大制定《安全生产法》对煤矿安全事故责任人的处罚力度不一致，这种政策之间的“撞车”为政策执行者各行其是，各取所需提供了条件，
造成对政策的选择性执行，避重就轻，无法威慑违法生产行为。

三、“上有政策、下有对策”现象的治理对策与建议
（一）合理划分中央与地方事权，协调中央利益和地方利益的矛盾。

如前所述，“上有政策，下有对策”现象的产生及盛行，究其本质原因，是
利益的驱使。

解决这一问题，首先应该做到从制度上合理划分中央与地方的事权，协调中央与地方的利益矛盾。

具体来说，有两点措施：1、按照各级政府的职能要求合理划分事权，避免在权力分配中既有权力空白又有互相侵权的现象。

2、按照各级政府承担的事权，合理划分各自的财权，兼顾中央利益和地方利益，尽量使政策执行者的价值取向与中央政策的价值取向相吻合。

（二）从监督角度。

要切断监督机构同地方党委和政府的联系，解散其形成的利益共同体。

使得监督机构的财政权、人事任免权等不再受制于监督客体, 使得监督机构不再受制于监督客体, 为内部监督落实有效力提供组织基础。

另一方面, 要落实和完善外部监督。

鼓励立法机关、司法机关、政党组织、利益集团、大众传播媒介和公民等监控主体对政策执行情况予以监督, 还要完善监督渠道的规范化、合法化。

并且在科学划分各系统监督机构的监督职能, 用法律的形式确定下来, 完善成为多层次、多功能、内外沟通、上下结合的监督网络。

积极落实监督系统的功能作用的同时, 还需要科学界定问责的内涵和外延, 明确问责的主体、对象、重点、范围和方式, 加强问责机制建设, 明确问责程序, 明确责任种类及责任追究方式。

政策的制定、执行和监督的过程中遇到问题是在所难免的。

我们既不能过分的夸大“上有对策、下有政策”这一现象的负面作用，也不能忽视其带来的负面。

（三）完善权力制约体系
人类社会实践说明权力具有腐蚀性，任何人都容易滥用权力。

权力寻租导致腐败是“上有政策、下有对策”现象产生与影响政策执行效果的关键因索。

因此，惩治权力腐败行为是遏制地方“对策”行为的核心措施，必须要以权力约束权力。

由于历史和认识上的原因，我国实行的是中央集权的政治体制，这种集权体制在‘集中力量办大事’方面具有优越性，但过分的集权，不利于权力的相互监督，
没有监督的权力不能保障政策的有效执行。

从现阶段来看，完善权力制约首先要合理分权，包括中央和地方政府之间，以及同级政府不同部门之间的权力划分。

合理划分决策与监督等部门，使其互相监督，尤其是要提高监督部门的独立性，既保障了政策执行，又实现了监控有力。

在政策领域中，对权力进行制约不是最终目的，其最终目的在于用权力来保障政策的有效执行，减少执行中的“对策”行为。

只有权力的互相制约，才能从根本上消除权力寻租的空间。

对权力寻租行为加大惩罚力度，增加腐败成本，使权力寻租腐败者“政治上身败名裂、经济上倾家荡产、思想上后悔莫及”。

规范权力运作，使得官员的权力在“阳光下”运行，从根本上保证政策的实施。

（四）健全科学民主的决策制度
“上有政策、下有对策”现象的出现，除了固有的政策执行主体自身行为上的原因，还有另个诱发因索，那就是政策本身的问题。

事实证明，“好制度叫以让坏人无法任意横行，制度不好叫以使好人无法充分做好事，甚至会走向反而。

”合理完善的政策，减少违反政策所带来的违规收益，加大政策违规的心理成本和被发现的几率，使上有政策、下有对策所获得的净收益趋向为零，甚至为负，尽量消除“对策行为”产生的收益动机。

合理的公共政策则需要科学民主的决策制度来予以保证。

民主决策和科学政策评估是保证政策科学性的前提条件。

要充分发挥专家学者以及广大政策目标群体的聪明才智，还要把基层执行人员纳入决策议程。

基层政策执行人员来自第一线，有丰富的实践经验，加上专家学者具有的专业知识结构，二者结合，理论联系实际，因此他们的建议具有实际的可操作性；同时，要在政策制定中吸收群众的合理建议，比如采取进行民意调查、举行听政会等方式广纳民意，反之，有可能导致政策脱离实际。

参考文献：
[1]梁仲明，王建军：《论中国行政决策机制的改革和完善》，《西北大学学报(社会科学版)》，2008年第3期.
[2] 陈奇星：《试论加强和完善行政监督机制》，《社会科学》2009年第7期
[3] 范晓杰：《我国行政监督机制改革的路径选择》，《中共长春市委党校学报》，2007年第2期.
[4]郑宗仁，王子献：《我国行政监督机制缺失及其改革路径》，《江西社会科学》，2008年第11期.
[5] (美)詹姆斯••安德森：《公共决策(中译本)》，华夏出版社，1990年版.
[6]《贺国强认真总结推广基层实践成果和经验以改革创新精神推进反腐倡廉建设》
浙江广播电视大学毕业论文（设计）教师指导记录表省级电大浙江分校温州教学点温州指导教师
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