阻碍美国与古巴关系完全正常化的几个问题

阻碍美国与古巴关系完全正常化的几个问题作者：张登文

来源：《各界·下半月》2017年第06期

摘要：要真正实现美国与古巴关系的完全正常化，还需要克服一系列的障碍。它们是：美国废除对古巴的贸易禁运、美国放弃以“推进民主化”等借口干涉古巴内政、美国将关塔那摩归还古巴、美国废除《古巴调适法》、美国必须惩治恐怖主义分子以及两国共同妥善处理相互没收的财产等。两国关系的正常化只能建立在主权平等、互惠互利和互不干涉内政三项基本原则之上。

关键词：美国；古巴；关系；完全；正常化

2014年12月17日，美国总统巴拉克·奥巴马（简称“奥巴马”）和古巴国务委员会兼部长会议主席劳尔·卡斯特罗（简称“劳尔”）同时向世界宣布，两国将结束半个多世纪的敌对状态，并就恢复外交关系以及实现关系正常化展开磋商。这一历史性的决定，迈出了奥巴马所说的、开启两国关系的“新篇章”的重要一步。但是，美国与古巴（简称“美古”）两国关系实现完全的正常化，恐怕还有很长的一段路要走。

一、阻碍美国关系完全正常化的主要因素

美古之间最重要的变化是两国正式外交关系的恢复，不是因为这一举措带来了实际的利益（两国的外交负责人员早已经在发挥大使的作用），而是因为它的象征意义。这意味着，美国认为古巴政府不会在近期某段时间内垮台，在外交政策上也变成了与后者共存而不是试图推翻它。这是美古关系实现正常化的前提，当然，两国随后还面临着许多障碍。依笔者管见，阻碍美古关系完全正常化的因素主要有以下几点：

（一）美国废除对古巴的贸易禁运

美国对古巴实施的贸易禁运政策是两国关系正常化的最主要障碍。自1960年10月起，美国就开始对古巴实行贸易禁运，并通过1961年《对外援助法》、1992年《古巴民主法》、1996年《古巴自由与民主声援法》等一系列法律强化了这一政策。《古巴自由与民主声援法》更是明确规定：废除那些涉及经济和贸易禁运的法律、恢复美国与古巴正常外交和贸易关系，必须得到国会多数票的同意才能批准。除极个别领域外，当前美古两国的经贸交流几乎完全中断。劳尔已经多次向美国政府表明，并且在2015年9月联合国大会上讲话时也强调，美国只有停止对古巴的经济、商业和金融封锁，两国关系才能实现正常化。但是，参众两院都在共和党人控制之下，废除对古巴的贸易禁运要比美古之间达成一份和解的外交协议难得多。华盛顿对古巴贸易禁运的关键内容迄今仍然在发挥作用：美国公司不能向古巴投资或者与古巴国有企业开展贸易（粮食和电信设备销售除外），古巴国有企业也不能向美国销售任何商品。这样，美国对古巴的禁运就成了阻碍两国关系完全正常化的、法律上的“戈尔迪死结”。

（二）美国放弃以“推进民主化”等借口干涉古巴内政

尽管在国际法和世界上任何一部刑法中都是非法行为，但是自1959年以来，以“推进民主化”等借口干涉古巴内政尤其是支持古巴国内的反对派、颠覆古巴革命政权始终是美国对古巴政策的核心内容。这项政策在1959年到1991年间是秘密执行的，现在已经大白于天下。1992年颁布的《古巴民主法》第1705条明确规定，美国政府要拿出一笔财政资金支持古巴国内的反对派；这一规定在1996年实施的《古巴自由与民主声援法》第109款以及2004、2006年“援助自由古巴的委员会”的两份报告中早已正式生效。目前，华盛顿年均拨款两千万美元用于推动古巴的“制度变革”，虽然它公然违背了国际法。另外，住在哈瓦那的美国外交官也无视《维也纳公约》的相关规定，经常向古巴持不同政见者的组织提供物质、资金等支持。即便奥巴马声明要与古巴恢复外交关系时，华盛顿的高级官员也同时宣布，“推进古巴民主化”的计划不会废除。2015年7月、2016年3月，美国国务卿约翰·克里、奥巴马分别访问古巴时也都会见了岛国的反对派代表。此外，哈瓦那还要求美国无条件地结束马蒂电台和电视台反对古巴的广播。美国政府分别于1983年、1990年建立了这两家新闻机构，并且每年为它们提供数百万美元的资金支持，专门播放那些批评古巴的节目，煽动古巴公民起来反对政府。在劳尔看来，这些节目的目的就是推动那些“颠覆和破坏国家稳定的活动”。面对古巴提出的关闭马蒂电台和电视台的要求，美国宣称不准备切断对它们的财政支持，也不准备取消那些批评古巴的节目。简言之，美国不同意废除那些颠覆古巴社会主义制度及其革命政权的各种计划。

（三）美国将关塔那摩归还古巴

自1902年就被美国非法占领、次年又被其“永久性租借”的关塔那摩也是一个棘手的问题。关塔那摩方圆近116平方公里，租期为99年。但荒唐的是，根据当时的协定，只要美古两国中有一方支持就可以无限延长租借的有效期。1934年以来，美国每年租赁关塔那摩的费用只有区区4000美元。1959年革命胜利后，古巴政府始终认为这是一个非法的租契，拒绝接受美国支付的年租金并坚持要求后者归还这个地区。即便是在奥巴马与劳尔同时宣布两国恢复外交关系的当天，时任国防部长的阿什顿·卡特在五角大楼记者会上就明确拒绝了古巴的这一要求。他表示，美国没有放弃关塔那摩的计划。在联大会议上，劳尔再次敦促美国归还关塔那摩。但是迄今为止，华盛顿拒绝了任何从关塔那摩撤军的计划。可见，要找到解决关塔那摩海军基地问題的办法，绝非易事。

（四）妥善处理古巴革命胜利后两国相互没收的财产

1959年革命胜利后，古巴政府在推进国有化的进程中没收了不少美国在岛国的资产（当然，作为报复，美国同时也冻结了古巴在美国的资产），美国要求古巴政府赔偿100亿美元；古巴则因美国对其实施的贸易禁运造成经济损失及被古巴称为侵略行径而造成危害向美国政府索赔3000亿美元。相比较而言，美国要求古巴归还或赔偿其资产的呼声更为强烈，并且将其视为废除对古巴禁运政策的前提条件之一。古巴已经表示愿意按照国际法的相关规定讨论对美国资产的赔偿问题，但它同时声明，关于美国的贸易禁运以及1959年以来对岛国实施的侵略

行为给古巴造成的巨大损失也应该和上述谈判一起展开。可见，如何妥善处理两国在资产方面的“旧恨新仇”，成了阻碍两国关系完全正常化的，另一块难啃的骨头。

（五）美国要废除《古巴调适法》

在移民政策方面，古巴对奥巴马政府于2017年年初废除了长达20多年的“干脚湿脚”政策表示支持，但继续呼吁美国废除1966年通过的《古巴调适法》，认为它“不符当前双边环境”。这项法律首次向世界宣布：1959年1月1日之后，任何到达美国的古巴移民，无论是以合法形式还是非法形式、以和平手段还是暴力手段到达的，在一年零一天之后都自动获得美国永久居民的身份。这是美国没有非法古巴人的原因，也是一件强有力的武器：它刺激了古巴向美国的非法移民，加剧了古巴的“智力外流”。前已述及，美国参众两院均由共和党控制，要废除《古巴调适法》，其难度可想而知。此外，美国每年最多向20000名古巴人发放签证，这种限制引发了一种危险但是利润丰厚的非法移民产业。

（六）美国必须惩治恐怖主义分子

古巴一再要求美国，与恐怖主义勾结的迈阿密暴力组织必须为他们的犯罪行为而受到审判。自1959年到1997年，古巴人民遭受到了近7000件由美国组织的恐怖主义袭击。这些袭击杀害了3478人，遭受长期伤害的有2099人，更不用说这些袭击造成的重大物质损失了。刘易斯·波萨达·卡里莱斯是一个代表性的案例。作为巴蒂斯塔专制制度下的旧警察和猪湾战役入侵者的前中央情报局官员，刘易斯是一百多起谋杀案的策划者。他是1976年10月6日古巴民用航空袭击事件的负责人，这次袭击是美洲大陆上首次发生的航空恐怖行动。它导致了73名平民死亡，其中包括刚刚从泛美比赛中获得金牌的24名古巴青少年击剑队成员。他还在1997年打击古巴旅游业的恐怖主义活动中负责搜集情报，这些活动导致了很多人员受伤，还有一名意大利游客死亡。

刘易斯的罪责一清二楚。而且，联邦调查局和中央情报局的报告也毫不隐晦：“波萨达和博施策划了这架飞机的爆炸。”不仅如此。刘易斯在其自传中也公开承认了他的恐怖主义生涯。最后，他在1998年接受《纽约时报》的一次采访中，炫耀自己是策劃了对古巴实施最大规模的恐怖主义袭击的人，承认了（下转第105页）（上接第90页）1997年事件策划者的身份。他说那名意大利旅游者是“在错误的时间出现在了错误的地方”。今天，他依然在迈阿密逍遥法外，美国拒绝为他的罪行而审判他。

二、总结

美国与古巴结束对峙状态，只是万里长征的第一步。在两国关系完全正常化以前，它们还需要解决诸如美国废除对古巴的贸易禁运、放弃以“推进民主化”等借口干涉古巴内政、将关塔那摩归还古巴、废除《古巴调适法》、惩治恐怖主义分子以及两国共同妥善处理相互没收的财产等一系列重大问题。直到这些问题解决，我们很难想象两国关系的完全正常化。至少在目前，美国好像还不愿意在这些领域采取积极的措施。但是，上述问题的存在并不会削弱奥巴马