欠发达县域经济发展中存在的问题及其对策

经济与管理（月刊）

２００７年第６期欠发达县域经济发展中存在的问题及其对策

吴才根，陈高祥

（江苏省句容市发展和改革委员会，江苏句容２１２４００）

［摘要］欠发达地区县级政府在促进县域经济发展进程中存在着一系列“缺位”、“错位”、“越位”等失当行为，剖析

政府行为与经济发展关系，针对欠发达县经济发展中存在的问题，应立足比较优势，以特色经济为导向等促进欠发达县域经济的跨越式发展。

［关键词］县域经济；行为选择；政府行为［中图分类号］Ｆ０６１．５

［文献标识码］Ａ

［文章编号］１００３－３８９０（２００７）０６－００２２－０４

２００７年６月第２１卷第６期经济与管理

ＥｃｏｎｏｍｙａｎｄＭａｎａｇｅｍｅｎｔ

Ｊｕｎ．，２００７

Ｖｏｌ．２１Ｎｏ．６

［收稿日期］２００７－０３－１４

［作者简介］吴才根（１９５３－），男，江苏镇江人，江苏省句容市发展和改革委员会主任、党组书记，研究方向为区域经济；陈高祥

（１９７２－），男，江苏镇江人，江苏省句容市发展和改革委员会投资科科员，经济学硕士，研究方向为区域经济。

●发展论坛

县域经济是指以县级行政区域为地理定向，以县级政权为调控主体，以市场为导向，优化资源配置，具有地域特色和功能完备的区域经济。欠发达县是相对于发达县而言，一般是指人均国民生产总值、人均财政收入、不同产业间的产值、比值等指标体系均劣于发达县的县。

一、政府行为与经济发展的理论辨析

从制度经济学的角度分析，政府行为就是保障现行社会制度的有效运行和推动社会制度创新。制度的功能是为实现合作创造条件。所谓为合作创造条件，就是使合作后的生产成本之和小于合作前，所以制度的功能就是降低生产成本。政府是制度的最大供给者，因此，进行制度创新就成为欠发达县政府促进本地经济跨越式发展的必然要求。

从资源配置的角度来看，资源配置有两种主体：政府与市场。市场经济的良好运行离不开政府的理性行为及其制度环境的支撑，发挥比较优势则是社会资源有效配置和社会财富有效积累的基本途径，而比较优势的发挥需要政府行为的正确选择。

从欠发达县域经济实际状况来看，欠发达地区的县域经济发展主要存在思想观念落后、经济总量小且结构不合理、经济发展环境欠佳、基础设施滞后、资金与人才短缺、产品科技含量低和工业竞争

力不强等问题。而制约县域经济发展的主要因素是资金、技术、人才、信息等。这些问题的解决，均有赖于政府行为的正确选择。

二、县域经济发展中政府行为的定位

地方政府作为经济活动的主要推动者和组织者，在地区经济发展的战略导向、

优化投资环境、创业环境和产业发展环境等方面，有着不可忽视的作用。但不少地区县政府在经济发展中行为失当，直接参与经济过深，导致错位、缺位、越位、不到位等问题，主要原因是政府的工作着力点还没有切实转变到提供公共服务、培育发展环境上来，发展策略不当、吸收外部资源的政策力度不够，造成经济发展乏力、县域经济竞争力不强。欠发达县政府的首要任务是应该跳出本县找差距，从与全国尤其是周边发达县市的经济形势、经济结构的比较中认识本地区的优势和劣势，扬优抑劣，找准经济发展的战略重点。为此，县域经济发展要有新理念，政府要在县域经济发展中有所作为，就需要转变角色，找准自己的位置，使县政府成为经济发展规划的制定者、发展环境的营造者和产业升级的推动者。

三、欠发达县经济发展中存在的突出问题

１．部分政府部门在发展指导思想与宏观发展

战略上，存在发展方向的定位偏离问题。欠发达地

区县域经济普遍处于初期阶段，缩小与发达地区发展差距，必须加强与发达地区对接，扬长避短，寻求互补，主动融入区域经济圈，积极承接产业转移，甘当配角，寻求在整个区域经济范围内实现资源的合理配置，与周边大中城市差别发展，在错位中发展县域经济，把自己的比较优势转化为经济优势和竞争优势，实现后来者居上。而不少欠发达县不注重对本地比较优势的研究和特色经济的打造，盲目照抄别人的发展经验，发动全员去招商，一哄而上搞建设，与周边发达地区进行趋同竞争，即使由低廉的劳动力和土地成本优势招来一些项目，但由于这种项目既没有与本土经济（原有产业基础及资源禀赋优势）相结合的植根性，也没有与周边经济形成有机的关联，一旦劳动力和土地成本优势不再，就存在投资商抽资外逃的风险，使县域经济发展陷入困境。另外，政府采取齐头并进的经济和社会发展战略也会对县域经济发展形成难以承受的财政压力，有些欠发达县甚至把宝贵的基础设施建设资金用来大搞城市建设，追求视觉上的景观效应，而不注重对投资基础设施的投入，造成投资环境欠佳，投资增长乏力。

２．吸收外部资源的政策力度不够，县域经济发展缓慢。欠发达地区县域经济在宏观经济中处于第三阶梯的后发角色上（发达城市—大型制造业城市—县域经济区域—广大农村），经济增长及效应客观上将高附加值资源配置到发达地区。在这种情况下，很多欠发达地区县级政府又在吸引外部资源推动本地县域经济发展的工作中重视度和主动性又都不够，很少拿出或根本拿不出本县具有比较竞争力的项目推出市场以吸引投资者，吸引人才、资金的软环境营造也不够，不善于利用自身的某些优势主动地融入到以欠发达地区为核心的经济产业圈中去获取发展资源。

３．发展策略不当，经济发展乏力。培育县域经济增长点是缩小县域经济发展差距的最佳途径。要在欠发达县域内部依据地方特色建立和培育经济增长点，通过经济增长点的“磁场效应”来加快欠发达地区县域经济的快速发展。由于欠发达地区财力有限，其增长点开发战略只能是以县域内部的非均衡发展为手段来实现县域经济整体的均衡发展，即采取集中投资，培育一个或几个增长点，然后通过增长点的后向前向连锁效应带动区域经济的发展，进而自动地“拉动”经济发展这样一种模式。然而，许多欠发达县在发展经济上急功近利，大搞工业园区建设。但由于政府财力限制，各个园区的基础设施建设滞后，对外部资源的吸引力不足，且各个园区之间缺乏有机的产业关联，造成各个园区经济发展缓慢，县域经济发展整体乏力。

４．部分政府干部心态不够实际。什么是本县的比较优势，如何培育竞争优势等问题，有些地方干部思考得不多，缺乏对当地比较优势的深入研究，而是急功近利抓政绩工程；在城市建设上，追求视觉上的景观效应，不顾长远利益和可持续发展，追求一时的经济高速增长，这些都不利于县域经济的健康发展。

５．思想不开放，保守意识太浓厚。推进欠发达地区县域经济发展，要借鉴国内外先进经验，在遵循经济发展规律的基础上，充分发挥后发优势，用较短时间走完发达地区用较长时期所走过的路。但很多地区的县域经济投资主要靠政府的财政投入，而忽视调动社会其他方面尤其是本地民间资本的积极性，把财政资金由启动性的角色变成了主体性的角色。

四、欠发达县发展壮大县域经济的对策与举措

尽管各地县情实际不同，但在发展方向、战略定位上是有规律可循。按照科学发展观的要求，结合县域经济的特点，既要立足本地资源享赋、客观实际和比较优势来定位，又要按照市场规律和发展潮流来定位，着力壮大特色经济、做强园区经济、主攻外向经济，推动县域经济跨越式前进、追赶式发展。

１．立足比较优势，制定县域经济发展规划和产业发展重点，下决心培育好支柱产业和重点企业，努力形成一批税利大户，提高县域经济竞争力。当然，严格地说，像培育支柱产业和重点企业之类的事，在成熟的市场经济国家是属于市场范畴的事，当前中国正处于经济转轨时期，与成熟的市场经济国家相比，政府应当在更多的领域发挥作用。必须从现阶段的实际出发，适当提升政府的行政拉力，这对部分产业的形成和企业的发展是有利的。也只有这样，才能在县域范围内形成支柱产业和重点企业，才能形成一批税利大户，实现富民强县的目标，才能提升县域经济竞争力。

２．坚持以特色经济为导向，走产业集群发展的路子。当前县域经济就是特色经济。欠发达县县域经济的发展，关键是发挥比较优势，依托本地优势

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