义务教育阶段,教师应成为政府雇员-政府雇员教师

义务教育阶段，教师应成为政府雇员:政府雇员教师
一、教师法律地位不明确――教师聘任制的症结所在在新的历史条件下，教师聘任制，特别是义务教育阶段的教师聘任制应当走向何方？本文将就此问题进行初步探讨。

1988年北京、上海等地的一些学校率先实施教师聘任制，距今已有近20年的时间。

其间，国家相关部门先后发布了《关于中小学教师职务聘任工作中有关问题的通知》《关于当前做好中小学教师职务聘任工作的几点意见》等政策性文件来指导教师聘任制的实行；而1992年以来，我国相继颁布的《中国教育改革发展纲要》《中国人民共和国教师法》《中华人民共和国教育法》《教师资格制度条例》等一系列政策法规对教师聘任制作了规定，特别是《教师法》使教师聘任制成为一种法律规定。

近20年的实践与探索，教师聘任制取得了很大的成就[1]，但教师聘任制没有向公务员制度和劳动合同制度一样步入成熟稳定的发展期，教师聘任制的一些基本问题[2]尚不清晰，那么症结在哪里？笔者认为教师的法律地位不明确是我国教师聘任制的症结所在。

正是由于教师的法律地位不明确，现行的教师聘任制中，连“由谁来聘任教师”这一根本问题都存在不同的做法。

聘任主体有教育行政部门，如，教育局、教办等；也有学校。

甚至还有校长聘任副校长，副校长聘任班主任，班主任聘任任课教师的现象出现；即使是在学界，对于教师签订的聘任合同到底适用行政法规还是民事法规都存在争议；等等。

此类问题颇多，有学者将这些问题归结于教师聘任制度还不完善，并试图通过探讨教师聘任合同、聘任程序等来解决这些问题。

这些探索是有益的，也是必须的。

但是，笔者认为聘任制中一系
列问题的解决还是要依赖于教师法律地位的确认。

教师的法律地位亟需明确，但这种明确不能仅仅依靠理论的探讨，而是要依赖于整个国家的经济、政治发展状况，依赖于人们对教师职业性质的清晰认识。

笔者认为，当前，明确义务教育阶段教师法律地位的经济与政治条件已经成熟，在义务教育阶段，教师应当成为政府雇员。

[3]
二、教师成为政府雇员的必要性与可行性
所谓政府雇员是由政府聘任的，不具有行政职务，不行使行政权力，不占用政府行政编制，服务于政府某项工作的专业人员。

义务教育阶段，教师成为政府雇员，简单的讲就是教师由政府聘任，其必要性与可行性阐述如下。

（一）教师成为政府雇员的必要性
1．义务教育的特点要求教师成为政府雇员
义务教育与其他类型的教育相比较，有其显著的特点，主要表现在：承担义务教育的学校的成立与撤销只能由政府决定，学校不允许随便关闭（即使是具有法人资格的学校通常也不会像企业一样破产）；政府负担义务教育的经济投入（不仅仅是学校软硬件设施的投入、教师的福利待遇，甚至包括受教育者接受义务教育的相关成本）；教学内容政府意志浓厚，对教师有较高的思想政治、职业道德要求(特别是不允许在其职业活动中，在其工作对象――学生――面前散布与政府的政策、法规不一致的言论)等。

义务教育中渗透着的很强国家意志（公务性、公益性、基础性、战略性），决定了教师应当成为政府雇员。

即教师的职业活动是代表国家行为的，教师在遵从相关职业操守的同时，应获得相应的职业权益（有稳定的工资福利、不轻易被解聘等）。

2．教师的职业性质要求教师成为政府雇员
笔者认为，建国以来教师一度被定性为“国家干部”，更多地是源于我国对于干部与工人的区分。

作为知识分子的一部分，教师被纳入国家干部的人事管理体系，这一定性并不是从教师的职业性质出发的。

同样的，在经济与政治的改革大潮中，教师失去国家干部的身份，政策的决策与实施者同样没有认识到教师职业性质，教师被等同于一般的事业单位工作人员甚至被等同于企业雇佣者。

但是，教师的职业性质逐步被清晰化，并为人们认可。

这不仅体现在学术界“教师专业化”的讨论逐步深化，更表现在国家通过一系列的文件与法律法规将教师职业性质清晰化。

《教育法》规定：“教师是履行教育教学职责的专业人员。

”《教师法》第3条规定：“教师是履行教育教学职责的专业人员，承担教书育人，培养社会主义事业建设者和接班人、提高民族素质的使命。

”尽管这两部教育大法没能确认教师的法律地位，但是对于教师职业“专业性”的认定为教师的法律地位的明确奠定了基石。

教师的职业性质使得教师这一职业具有与其他职业不同的劳动特点，对此，已有学者进行了全面而详细的论述[4]，限于篇幅笔者不再此赘述。

而这些劳动特点决定教师职业需要稳定，不能像其他行业那样片面强调竞争，教师成为政府雇员可以较好的保障这种稳定性，有利于教师的职业成长、教育事业的健康发展。

（二）教师成为政府雇员的可行性
教师成为政府雇员有其必要性，可为什么我国教师的法律地位迟迟得不到确认呢？笔者认为，这其中固然有对义务教育、教师职业性质认识上的偏差，更为重要的是社会的经济政治条件的欠缺。

所谓的经济条件，主要指政府的财力状况。

众所周知，《中华人民共和国义务教育法》1986年7月1日颁布实施时，正值我国改革开放的初期，政府财力严重不足，教育事业的
发展主要依靠企业和农民的支持。

而且教师聘任制的实施也有解决财政负担过重之意。

在这样的经济条件下，政府无力聘任教师。

同时，在改革开放的政治背景下，公务员制度、企业用工制度都在探索中前行，教师人事制度改革不易引起“特殊”照顾。

但是经过20多年的发展与探索，笔者认为确认教师法律地位的经济政治条件已经成熟，教师成为政府雇员是可行的。

1．我国义务教育已全面由政府纳入预算予以保障
2006年9月1日开始实施的修订后的《义务教育法》突出的特点就是政府的责任得到加强，主要表现在义务教育由多渠道筹措经费、依靠人民办教育，向主要依靠政府财政投入办教育转变。

具体体现在义务教育体制由“地方负责、以县为主”，向”经费省级政府统筹”、“管理以县为主”转变。

同时，中央财政加大对省财政的转移支付力度，而且义务教育经费在预算中单独列项。

中央转移支付资金直接拨付到省财政国库，专项储存，封闭运行。

[5]在此情况下，教师由政府聘用变得实际可行。

2.“师范生免费教育”政策是教师成为政府雇员的一次具体实践
2007年5月教育部、财政部、人事部、中央编办共同颁布了《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法（试行）》（以下简称《实施办法》），笔者认为《实施办法》确认了教师直接由政府聘任的教师任用体制，这是教师成为政府雇员的一次具体实践。

《实施办法》第4条要求免费师范生入学前“与学校和生源所在地省级教育行政部门签订协议”；第5条规定：“有关省级政府要统筹规划，做好接收免费师范毕业生的各项工作，确保每一位到中小学校任教的免费师范毕业生有编有岗；省级教育行政部门负责组织用人学校与毕业生在需求岗位范围内进行双向选择，切实为每一位毕业生安排落实任教学校。

各地应先用自然减员编制指标或采取先进后出的办法安排免费师范毕业生，必要时接收地省级政府可设立专项周转编制”；第10条规定：“各级政府要采取有力措施，对长期从
事中小学教育的免费师范毕业生给予积极的鼓励和支持。

中央财政对接收免费师范毕业生的中西部地区给予一定的支持。

地方政府和农村学校要为免费师范毕业生到农村任教服务提供必要的工作生活条件和周转住房。

”
尽管这一政策刚刚开始实施，适用的范围也还有限，但笔者认为，这一政策不仅仅是教师教育的新举措，同时此政策的“示范作用”将为教师聘任制度开创新的局面。

有志于从事教师职业的公民从接受教师教育之初就得到政府的资助并在入学时就与生源所在地的省级教育行政部门签订协议，在经后的职业生涯中会获得包括中央政府在内提供的福利保障，这是其他行业的从业人员都无法比拟的。

可以预见第一批“免费师范生”毕业、取得教师资格，进入教师行业后，将成为名副其实的政府雇员。

3.我国试行的“政府雇员”制度为教师成为政府雇员提供了参照
关于教师的法律定位在国外即有公务员、公务雇员、雇员的三种基本类型。

[6]本文的“政府雇员”虽有对国外经验的借鉴，但更主要的是考虑到我国的立法现状与人事制度改革的实践。

我国近年出现的“政府雇员”实践为教师成为政府雇员提供了参照。

依据义务教育的特点，如果教师在法律上被确认为公务员，笔者也觉得未尝不可，但这将会引起政治改革、立法实践以及社会成员心理上的巨大震动。

[7]单从立法实践一项讲，一旦教师被确认为公务员，那么不仅《教师法》《教育法》需要修订，恐怕《中华人民公务员法》等法律也不得不加以修订，由此引发的改革成本较大。

而近年来，我国某些省市政府试用的“政府雇员”制度为教师成为政府雇员提供了参照。

2003年2月吉林省向全国公安系统招聘了三名首批政府雇员；随后武汉市也宣布将首次面向海内外公开招聘300名包括财税、金融信息和法律等方面的专业知识人才为公务人员；2003年7月中旬江苏扬州市面向全国招聘2名“律师”；2003年9月酝酿一年之久的珠海市“政府雇员制”启动，并成为一种用人制度，每年的3、6、9、12月珠海市政府
将4次向社会招考政府雇员；此外广州、芜湖、青岛、深圳等地纷纷试行政府雇员制度，2004年北京市海淀区也进行了先行试点，然后正式实行了这一制度。

[8] 以上试行的政府雇员制度具有以下几个特征：由政府聘用；所聘用人员为专业人才（不同于“通才”型的公务员）；一般不具有行政职务、不直接行使行政权力；政府雇员在用人的方式、管理方式、薪酬待遇和适用的法律法规等方面和现有公务员制度都有很大差异。

教师成为政府雇员同样具有以上的特征，所以将教师纳入到已有的“政府雇员”制度是完全可行的。

这样，在现有的法律框架下，针对聘任制的实施状况，改革的成本较小，有利于教师教育事业的顺利发展。

4.教师成为政府雇员与现有相关法律法规的规定不相矛盾
我国有关教师聘任制的规定，主要体现在《教育法》和《教师法》中。

以《教师法》为例，该法第17条第1款规定：“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制，教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确双方的权益、义务和责任。

”而教师成为政府雇员似乎有违“由学校和教师签订聘任合同”的规定。

但这一规定并不影响教师成为政府雇员的认定，理由是：从立法意图上来看，立法者并未将教师的聘任权力交给学校。

《教师法》第17条的第1款作出如上规定之后，第2款就紧接着规定：“实施教师聘任制的步骤、办法由国务院教育行政部门规定”。

也就是说实施聘任制的关键性内容要由教育行政部门而且要由中央教育行政部门规定。

此外，《义务教育法》第32条第2款也规定：“县级人民政府教育行政部门应当均衡配置本行政区域内学校师资力量……”。

据此，教师聘任制中“由学校和教师签订合同”，可理解为政府的一种授权行为，即教师聘任的权力依旧掌握在政府手中，政府对聘任行为承担法律责任。

[9]当前最为重要的就是“国务院教育行政部门”应尽快出台“实施教师聘任制度的步骤、办法”以明确教师的法律地位，明确教师聘任中政府与学校的权力划分。

三、教师成为政府雇员，教师聘任制中须明确的三个问题
笔者认为在法律上将教师定性为政府雇员，那么教师聘任制实施中必须明确以下三个问题。

1.教师的聘任主体是政府而非学校
教师作为政府雇员，首先需要明确的就是教师由政府聘任而非学校。

中小学校享有用人的权利，但没有聘任一个人担任教师职业或解聘这个人的教师职业（或者身份）的权力。

只有取得国家认定的教师资格的公民才能被聘任为教师。

这就要求政府要尽快完善教师资格制度，使得政府聘用的人员就是学校可用的人员。

2.教师聘用合同属于行政合同
教师成为政府雇员，那么教师与政府签订的聘任合同应当属于一种行政合同。

所以，在尚未有的新的法律法规出台前，教师的权益保护所依据与适用的法律应当是《教育法》《教师法》《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政诉讼法》等法律。

至于调整劳动与合同关系的《中华人共和国劳动法》《中华人民共和国统一合同法》，从一个国家的整体立法制度上讲，在《中华人民共和国宪法》的统一约束下，教师聘任合同应当遵从这两个法律的基本准则，但在实践中并不能直接适用这两个法律。

3.教师成为政府雇员，要明确政府与学校间的权力划分
政府聘任教师，但不直接利用教师资源；学校直接利用教师资源，但又不是聘任的主体。

教师成为政府雇员是不是又要回到教师“任命制”的计划经济时代？历史当然不能倒退，这就要求政府与学校间的权力划分一定要明确。

笔者认为，政府作好一个工作即可，即依法聘任与解聘教师。

成为政府雇员的教师可以和学校进行双向选择，教师与学校签订岗位协议，
对教师的日常管理权由学校享有。

当然实际操作中要更多地要考虑这一权力划分的具体设计，如，哪一级的政府享有聘任权，学校如何管理作为政府雇员的教师等等，这些问题还需要进一步的探讨与论述，本文不再深入。

注释：
[1]基本实现了教师聘任制实施的三个目的：打破了教师人才不能流动的弊端，为教师和学校双方提供更多的选择机会；提高了学校的办学自主权和积极性，能够充分发挥教师的作用；克服了一些计划经济体制下任命制的弊端。

[2]如，由谁来聘任教师，如何聘任，聘任制中教师的权益维护使用哪一部法律等问题。

[3]笔者主张区别不同教育阶段（比如义务教育阶段与非义务教育阶段）、不同性质教育机构（比如公办学校与民办学校）中教师的法律性质。

本文仅探讨义务教育阶段的教师，下文中出现的教师除特别注明外，均指义务教育阶段的教师。

）
[4]可参见相关教育学专著或相关论文。

如:杨春茂.当前教师聘任工作重点要明确六个问题[J].人民教育,2004,(18)：9-11
[5]义务教育法重新修订的七大新意.[ED/OL]. H://education.省略2006-01-18.
[6]亓俊国.西方中小学教师聘任模式的比较分析[J].比较教育研究,2004年,(5): 64-67.
[7]但即使不考虑这些因素，基于教师工作性质的认定，笔者亦不同意教师被认定为公务员，另文再述。

[8]李德全.政府雇员薪酬制度研究――从政府雇员薪酬制度看干部人事制度改革[D].北京：中国人民大学，2005.
朴仲辉.政府雇员的含义及其误区[J].沙洋高等专科学校学报，2005年，（4）：59-61.
[9]聘任权属于政府，也体现在《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育
的决定》中，即“中小学根据学校编制聘用教师，可面向社会公开招聘，经县以上教育行政部门审批”。

“经县以上教育行政部门审批”，也可以证明中小学教师的聘任主体是政府而非学校。

（作者单位：《中国教师》杂志社）
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