管控思想下的绿色生态城区规划发展研究——以上海桃浦科技城为例

Theme Planning◎题策划管控思想下的绿色生态城区规划发展研究—

—以上海桃浦科技城为例

Green Eco Urban Planning and Development under Management and Control Orientation—Case Study of Shanghai Taopu Technology City

查君（华东建筑设计研究总院城市空间规划设计研究院，上海200002）

摘要:随着区域整体开发增多，开发时间增长，规划设计岀现了多专业协调、多利益主体协同等方面的特点。以上海桃浦智创城为例，提出"规划设计总控"概念,试图从规划设计方式及规划管理模式角度切入，从红线内外、地上地下整合方法提出明确控制要求。基于建设运维监管角度，真正实现规划的落地性问题。

关键词：绿色生态城区；管控；案例分析

中图分类号：TU528文献标识码：A文章编号：1674-814X（2049）02-007-04

1绿色生态城区

1.1绿色生态城区概念及特征

2018年全国生态环境保护大会提出“绿色发展是构建高质量现代化经济体系的必然要求”，2018年1月30日，上海市工程建设规范DG/TJ08-2253-2018《绿色生态城区评价标准》正式发布，该标准是我国第一部地方性绿色生态城区的评价标准。

绿色生态城区是生态文明建设思想在城市开发中的具体化，是绿色经济发展模式和生态化发展理念在城市规划和建设中的落实。绿色生态城区是在创新、生态、宜居的发展目标指导下，在具有一定用地规模的新幵发区域或城市更新区域内，通过科学统筹规划、低碳有序建设、创新精细管理等诸多手段，实现空间布局合理、公共服务功能完善、生态环境品质提升、资源集约节约利用、运营管理智慧高效、地域文化特色鲜明的人、城市及自然和谐共生的城区。

绿色生态城区具有三个特征。一是全周期，即以可持续发展为目标，聚焦区域规划、建设、运营全过程，从而落实绿色、生态、低碳要求。二是全范围，即以区域开发为基础，统筹技术、施工、运维，从经济性出发进行多地块联合开发，提高空间利用效率，这也导致公共空间代建增多。三是全要素，即以各专项整合为要求，凸显综合性、系统性、多样性。如上海市工程建设规范DG/TJ08-2253-2018就涉及开发建设过程中的各个阶段、红线内外、多个专项、多个主体，具体如表1所示。

表1DG/TJ08-2253—2018相关规定

模块涉及专项涉及范围涉及阶段涉及主体

选址与土地利用控规（用地功能布局）、城市设计、公共

服务设施专项、地下空间专项、绿化景观

专项

红线内、红线外；地上、地下规划设计；审批管理

规土、绿容、建交、教育、民

政

绿色交通与建筑道路交通专项、绿色交通专项、绿色建筑

专项、BIM专项

红线内、红线外

规划设计；审批管理；建设施

工；运营管理

规土、建交、交警

生态建设与环境保护绿化景观专项、海绵城市专项、雨水专

项、环卫专项、水系专项、生态环保专项

红线内、红线外；建设用地、

非建设用地

规划设计；审批管理；建设施

工；实施评估

规土、绿容、建交、水务

低碳能源与资源分布式能源专项、绿色建筑专项、生态环

保专项

红线内、红线外

规划设计；审批管理；运营管

理

规土、建交

智慧管理与人文控规（用地功能布局）、智慧城市专项、

生态环保专项

红线内、红线外；建设用地、

非建设用地

规划设计；运营管理；实施评

估

建交、经信、水务、环保、街

道、房管、民政

产业与绿色经济产业专项规划设计；审批管理；运营管

理；实施评估

商务、发改、经信

提高与创新综合管廊、通信、产业、城市设计、供

水、水系、生态

红线内、红线外；建设用地、

非建设用地

规划设计；运营管理

建交、商务、发改、经信、水

务

<:题策划

1.2绿色生态城区开发问题

(1)红线内外欠缺统筹，公共空间缺少管控。以往绿色生态城区更多关注地块红线内，极少涉及规划红线外，对道路、绿地等非经营性用地无明确要求。随着人们对公共空间品质要求提高，公共空间的人性化设计越发重要。同时，随着多地块联合开发的趋势明显，二级开发商会涉及市政道路和公共绿地代建，这为红线内外统筹建设提供了条件，从而要求在绿色生态城区的规划阶段就要重视红线内外的统筹与控制，因此在规划设计阶段就应该对红线内外统筹考虑。

(2)空间规划编制对多主体利益考虑不足。规划设计与实际开发建设时间脱节导致规划设计成果与实际利益主体需求不相符也是当前绿色生态城区主要问题之一。城市空间资源导控、配置涉及城市政府及其行政管理机构、各类开发企业、未来目标人群乃至广大公众的利益诉求。开发企业作为城市开发建设活动的主要参与者与供给者，以经济利益为主要追求目标，往往遵循"价值挖掘的最大化原则”。城市政府作为城市建设活动的推动者和城市市民利益的代表，一方面需要服务社会群众，提供与经营管理满足社会需求的公众产品，为公众提供便捷的生活方式和优越的生活环境，同时又承担获取经济收益推动城市发展的任务，需要获得开发企业的投资转化财政资金与税收收入作为城市基础设施建设的财政保障。因此政府在对城市土地的配置过程中需要权衡利弊，兼顾社会、环境与经济效益的协调平衡。未来目标人群由于群体和个人的差异性，对城市空间需求不一，使得在绿色生态城区实际建设时考虑因素远多于规划设计考虑因素。因此绿色生态城区应充分考虑空间管理主体、空间建设主体以及空间使用主体的各项需求，其设计成果才能顺利落地。

(3)专项规划类型广泛，成果之间冲突频现。随着城市开发的复杂性增加，涉及专业增加，绿色生态城区涉及的专项规划数量增多是当前城市开发建设追求高品质的必然趋势，专项规划多必然会存在一定专业壁垒，造成专项间相互冲突，甚至与管理矛盾，成果可利用性相对较差，给规划管理应用带来困难。专项规划之间出现矛盾的必然性在于其编制主体、编制时间、基础资料的不统一,而专项规划之间的矛盾会为规划的管理带来极大的困难，无法保障专项规划成果的落实，也就失去了专项规划编制的最初意图。

(4)涉及管理部门多，难以协调，责任主体不清晰。管理部门协调是绿色生态城区规划落地至关重要的一个环节，也是十分困难的一个环节。绿色生态城区开发建设涉及土地利用和空间布局、交通系统、资源利用、生态建设、节能减排等方面，涉及管理部门包含发改、规土、建交、绿化、科教、商务、水务、文体、交警等多个职能部门，各个部门有自身的利益诉求。在当前行政体系下，无论在方案审议、图纸审批、验收与后续管理等环节都是分权制，编制管理协调难度极大，同时对于地块品质提升型控制的部分指标，还存在管理主体不清晰的情况，导致规划虽有编制但无执行。

(5)绿色生态城区缺乏动态更新的管理机制。绿色生态城区更应着重考虑“实际建设需求”，当前大多数绿色生态城区规划设计成果缺乏动态维护。相对于以往绿色生态城区对规划编制技术、规则等内容研究的重视，规划数据建库及动态更新机制则重视成都不够。实际上，实时更新的规划数据库是规划工作中一项非常重要的基础性工作，对提高规划编制质量与效率，辅助规划管理决策有着极为重要的作用。动态更新管理机制的缺乏造成规划内容与建设现状不匹配，规划设计成果无法用于规划管理工作中，导致规划编制后无法对建设起到很好的保障和引导作用，难以指导绿色生态城区的开发建设。

(6)管控思想有待加强。我国目前正处于绿色城区关键的发展机遇期，遇到了很多这一时期的特有问题。城市化前期(即城市化水平在30%以下)的、粗放型的开发建设模式、规划理论方法、管理决策机制已无法适应当前的需求，精准认识、驾驭当前区域开发中的规划建设和实施管理对造就公平包容、高效能、可持续的城市生产生活环境具有重大深远的意义⑴。绿色生态城区的管控是对区域规划、建设与运营全过程进行约束，保证其在预设的合理框架内运行，是对城市建设的设计过程、运作过程、后续工程中的积极干预。管控思想具体在绿色生态城区中的应用就是要通过对绿色生态城区过程中各个相关方充分沟通(政府管理方、相关设计方、开发方、运营方与使用方等)。通过对区域现存问题深入分析，对已有各类成果研究，找出成果之间矛盾与问题，以空间布局为基础，以设计加管理为手段，制定具有可实施性的开发建设导则性文件，明确其内部设计管理方法和流程，落实上位规划的空间指标实施办法。设计单位不再局限于物质形态设计工作，而是既要协助业主承担管理者角色，同时也是规则制定和实施引导者，并协调最终的落实行动罠

2案例研究——上海桃浦智创城

2.1研究背景

桃浦智创城位于上海市中心城边缘、普陀区西北部，智创城规划范围北起沪嘉高速公路，东至真北路，南邻沪宁铁路，西至外环线，土地面积约7.9km2,规划人口规模约