关于田园综合体用地问题的几点思考

关于田园综合体用地问题的几点思考

综合调控科邰庆磊

人们对于“综合体”的认识，大多是从城市开始的。这些人口集聚、交通便利的地标式建筑群，既可以供人们居住和办公，也能提供包括餐饮、购物、休闲等服务。那么，乡村的田园综合体，又会是一幅怎样的图景？如何推进田园综合体有序发展以让城里人闻到一缕炊烟，以慰乡愁？如何避免田园综合体变相发展为房地产，以免触碰法律的底线，扰乱土地管理秩序？

一、政策脉络

2017年2月，中央一号文件将“田园综合体”作为乡村新型产业发展的亮点措施写入，支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体，通过农业综合开发、农村综合改革转移支付等渠道开展试点示范。

2017年5月，财政部下发《关于田园综合体建设试点工作通知》，明确重点建设内容、立项条件及扶持政策，确定河北、山东等18个省份开展田园综合体建设试点，深入推进农业供给侧结构性改革，适应农村发展阶段性需要，遵循农村发展规律和市场经济规律，围绕农业增效、农民增收、农村增绿，支持有条件的乡村加强基础设施、产业支撑、公

共服务、环境风貌建设，实现农村生产生活生态“三生同步”、一二三产业“三产融合”、农业文化旅游“三位一体”，积极探索推进农村经济社会全面发展的新模式、新业态、新路径。

2018年5月3日，山东省质监局发布《田园综合体建设规范》等4项山东省地方标准。发布的系列标准在全国首次界定了“田园综合体”的概念定义，率先制定成地方标准，确定了田园综合体建设需具备的基础设施、运行体系、产业体系、经营体系、生态体系、服务体系6大基本要素，总结了田园综合体的农业产业区、生活居住区、文化景观区、休闲聚集区、公共服务区5大功能区，提出了田园综合体规划编制、乡村“双创”平台建设和新型农村社区建设的基本要求，并将朱家林成功的经验做法“朱家林模式”纳入标准指导内容，下一步将推动田园综合体系列标准努力上升为国家标准，率先打造乡村振兴的“齐鲁样板”。

2018年，潍坊昌邑市积极打造潍水田园综合体，项目核心区占地6450亩，已完成投资2.9亿元。同时以“潍水田园综合体”建设为龙头带动,建设“潍水田园物流中心”,并积极引导潍水社区、青山社区、西郭社区进行农业产业结构调整,打造与潍水田园综合体共建共荣的“万亩订单农业基地”。目前,潍水田园综合体项目已确定为全省唯一省级田园综合体建设试点项目,获取上级扶持资金1.7亿元。

二、存在问题

一是田园综合体设施建设与用地指标不足的矛盾。根据山东省质监局发布《田园综合体建设规范》，田园综合体需建设农业产业区、生活居住区、文化景观区、休闲聚集区、公共服务区5大功能区，这5大功能区占地建设永久性建筑物的需依法办理农转用审批手续，由于年度土地利用计划指标的限制，各地市或县级政府将有限的指标优先用于重大项目，难以提供足够的土地指标用于田园综合体。

二是田园综合体建设与土地利用总体规划之间的矛盾。田园综合体占地面积往往在几百亩甚至上千亩，所占用土地大多为远离城市市区且交通方便的耕地等农用地，潍坊市农业大市，如此规模的连片的农用地大多被划为永久基本农田，永久基本农田已经划定非经国务院批准不得更改。即使有部分林地、果园等未被划为永久基本农田，但在成片农用地范围内，这些农用地也很难被规划为建设用地，由此导致田园综合体相关永久设施的建设受土地规划的限制无法办理农转用审批手续。

三是存在以田园综合体名义变相发展房地产问题。部分地方出现了以建设田园综合体建设名义变相搞房地产开发，采用大棚房形式建设一户一院的小型院落，公开出售，吸引城市居民前往购买，违反了土地管理法律法规，扰乱了土地管理利用秩序。例如，潍坊青藤生态农业科技股份有限公司网上发布广告“私家农庄园落户潍坊全城开放，100户首期

入园，庄主即将额满”，该公司借种植农业大棚之名,将部分大棚内部改造为具有居住、娱乐、休闲等用途的“大棚房”，形成违法事实，在社会上造成恶劣影响。7月7日，市土地执法检查工作领导小组办公室对该违法用地项目实施挂牌督办，目前该项目已被依法拆除。

三、意见建议

一是科学编制田园综合体土地利用规划。科学编制田园综合体土地利用规划，合理布局产业发展空间，统筹安排田园综合体的农业生产、村庄建设、产业发展、公共服务、环境保育、文化传承等各类用地规模，从源头解决田园综合体用地问题。

二是优先将田园综合体纳入土地综合整治范围。优先将田园综合体范围内土地纳入土地整治范围，实行“田水路林村”综合整治，改善生产生活条件。对田园综合体范围内村庄建设用地实施增减挂钩置换用地指标，保障田园综合体设施建设用地需求。

三是制定文件明确田园综合体用地分类管理。例如，对于部分利用农用地发展农事体验、农业文创、农业旅游等复合型农业新业态用地，按农用地用途管理；对接待中心、停车场、农场加工、经营性场地以及亭、台等永久性设施用地，依法按建设用地批建和管理等。