外部董事制度的作用

外部董事制度的作用
建立健全外部董事制度，是国有大企业加强董事会建设、完善法人治理结构的需要，符合国务院关于以建立健全国有大型公司董事会为重点，抓紧健全独立董事制度的精神。

需要说明的是，外部董事的范畴是包括独立董事的，两者的区别在于独立董事还独立于股东。

关于外部董事制度的作用，主要有以下几个方面：
一是实现企业的决策权与执行权分开。

对于大企业来讲，重大决策要集中集体的智慧，强调制衡，不能搞一个人负责制；执行性事务要提高效率，令行禁止，下级服从上级，强调个人负责，不能互相掣肘。

因此，大企业的决策层与执行层的运行规则是不一样的，决策权与执行权应当分开。

建立外部董事制度，大多数董事不在执行层兼职，不负责执行性事务，决策权与执行权就能分开。

二是实现董事会集体决策。

如果没有外部董事，董事会成员与经理人员高度重合，即使董事会采取了集体决策的形式，副总经理对总经理负责的体制要求，也会影响董事行使表决权的独立性。

建立外部董事制度，除总经理外，董事与经理人员不重合，董事可以根据自己的判断独立地行使表决权，从而保障董事会真正实现集体决策。

三是实现董事会管理经理层。

这是董事会的一项重要职能，也是公司法人治理结构的一项根本制度。

其前提是董事会成员中外部董事应当占多数，以避免董事与经理人员高度重合，自己管理自己。

四是有利于更好地代表出资人利益，正确处理各方面关系。

一般情况下，外部董事尤其是独立董事，对该职务没有依赖性，更多地是做贡献，除了在董事会上的表决权外，也无其他权力，在利益和权力上比较超脱。

这种角色，有利于其更好地代表出资人的利益，客观、妥当地处理出资人、企业、经理层、职工等各方面的利益关系。

一、外部董事制度概述
外部董事制度，是国务院国资委为建立和完善董事会试点，进一步规范董事会建设工作所推出的一项重要创举。

外部董事，是指由非本公司员工的外部人员担任的董事。

其不在公司担任除董事和董事会专门委员会有关职务外的其他职务，不负责执行层的事务。

国资委之所以推出外部董事制度，主要是想破除以往国有企业董事会全部由企业内部人控制的格
局，特别是想通过“外部董事”在董事会中占多数的制度性安排，从根本上促进企业决策层与执行层的分离，改变“一把手说了算”的风险局面，进而在董事会规范之基础上，对其下放部分股东权利，从而增强企业及董事会的经营活力和经营自主权。

1、外部董事
（1）概念
所谓外部董事，就是非本公司职员的董事，他不参与公司日常管理及具体事务的处理。

设置外部董事在于避免董事成员与经理人员的身份重叠和角色冲突，保证董事会独立于管理层进行公司决策和价值判断，更好地维护股东和公司利益。

（2）外部董事与独立董事
独立董事，即是指独立于公司股东且不在公司中内部任职，并与公司或公司经营管理者没有重要的业务联系或专业联系，并对公司事务作出独立判断的董事。

外部董事不一定就是独立董事，但独立董事一定是外部董事，因为外部董事虽然不在企业任职，但是可能与企业存在其他关系，比如业务往来等。

2、外部董事制度的理论基础：代理成本理论
企业发展壮大以后，必然面临企业所有权与经营权的分离，如何保证经营者不会背离所有者的目标，减小企业的代理风险，控制代理成本。

在国有企业中，尤其要避免内部人控制，达到科学决策的目的。

该理论认为，代理成本的降低，必然要求提高经营管理层的效率，同时又必须防止内部人控制问题，所以通过创设外部董事制度来改变经营者决策权力的结构，达到监督、制衡的作用，从而保证经营者不会背离所有者的目标，促进代理与委托双方利益的一致，提高运营效益。

理论着眼点在于改革经营管理层权力配置结构来促进经营管理层的安全有效运作，从而减少代理成本。

3、外部董事制度相关制度
（1）外部董事制度与独立董事制度
在实践中,“外部董事(outside director)和独立董事(independent director)这两个概念经常被互换使用。

”事实上这两个概念存在着范围和严格程度的区别。

广义的外部董事即是指就是非本公司职员的董事，他不参与公司日常管理及具体事务的处理，其包含独立董事。

但就狭义的外部董事而言，指的是在外部董事之中除去独立董事之外的其他董事。

这里的外部董事被称作灰色董事，灰色董事指虽然没有在公司任职，但与公司或管理层有着个人的和经济利益上的特殊联系;而独立董事必须与公司没有重大关系，满足严格的独立性要求。

同时，他们之间还存在重要的区别。

（本文所采外部董事为广义的外部董事。

）
就我国实际情况而言，我国存在外部董事和独立董事两种制度，从制度设立的初衷来看，决策的执行公开、提升企业的管理水平、促进企业的业绩提升等方面，独立董事和外部董事有着共同之处。

但其中外部董事在一定程度上可以归于上面提到的灰色董事。

二者在来源、数量和利益关系上存在很大的差异：从产生机制来看，独立董事由股东大会投票决定，外部董事则由国资委直接任命；从数量上对比，上市公司独立董事人数不低于董事会总人数的三分之一，央企董事会则要求外部董事数目过半；从利益关系上看，独立董事代表中小股东的利益，而外部董事则代表了出资人的利益。

国务院国资委副主任邵宁曾特意撰文指出外部董事（灰色）与独立董事的在实践中也存在很大的差异。

首先从经验上看，上市公司的独立董事往往聘请没有实际工作经验的专家学者、中介机构人士，他们缺乏商业直觉，缺乏企业工作经验；而外部董事是聘请有实际工作经验的人，他们有商业感觉，有决策能力。

其次从是否专职上看，上市公司的独立董事往往是兼职的，如大学教授本身事情就很多，没有时间没有精力对上市公司做研究；而外部董事主体是专职的。

再次从其独立性上看，上市公司的独立董事是内部人选定的，实际
是董事长的朋友，其独立性难以保证；而外部董事与企业班子没有任何的关系，是国资委选的，独立性就好最后，上市公司的独立董事人数偏少，不足以把董事会议案推翻掉，董事会是一人一票；而国资委外部董事制度是一步到位的，是占大多数的，外部董事觉得风险不能做的项目，联手就可推翻。

（2）美国、英国外部董事制度
A美国外部董事制度
美国早期的公司制度是没有“外部董事”、“独立董事”这些称谓的。

早期的外部董事多为“灰色董事”,外部董事制度是对“一元制”公司治理模型进行改良的结果。

在美国,最早的外部董事多是从生产一线退下来的成功人士。

公司聘任他们是期望借助他们的经验、才能和声誉,来扩大公司的影响力,提高公司的知名度。

同时,作为一项荣誉也是对他们所作的成绩和贡献的肯定。

例如,“莫特和阿尔弗雷德.斯隆就曾在美国通用汽车公司董事会中担任董事长达60年和40年之久。

”但是早期的外部董事或多或少与所聘任公司存在着千丝万缕的联系,或朋友或同学或商业伙伴,更有一些有密切金融关系的投资或者商业银行家。

尽管不担任公司内部职员,给人一种置身其外的感觉,但是仍然与其担任外部董事公司存在有形或者无形的密切联系。

由于早期外部董事制度的缺陷,比如没有年龄限制、没有任期、没有工作时限,导致了早期的外部董事,更像是一种装饰,无法起到现代意义上的外部董事的两大功效即监督和决策。

外部董事制度的产生以1940年的《投资公司法》为标志,其规定,投资公司至少40%的董事是独立的外部董事,独立的外部董事的目的是为了解决“内部人控制”,后来逐步演变为以独立董事为主。

独立的外部董事制度植根于美国社会的现实需要,60年代的美国,经济社会的混乱、大公司的丑闻不断、董事会进行的政治行贿,使得民众对于加强外部董事独立性的呼声极高。

其中,法院的反应最为明显,作用最大,在判决中强令这些公司改善董事会结构,即要求董事会的大部分董事必须由独立的外部董事组成。

?这些判决强调了外部董事的独立性和人数的相对优势,法院的判决和美国证监会产生了共鸣,为了阻
止大公司董事会滥用职权、损害股东和公司利益,美国证监会发动了公司治理领域中的独立董事变革。

对外部董事的要求越来越严格,外部董事逐渐发展成为了独立的外部董事,独立性和外部性成为其核心的内在要素,而且外部董事的人数日益增多,增强了外部董事的整体影响力。

“1994年,美国法学所(ALI)在《公司治理原则》最终稿中明确规定,在公开公司,必须设立独立的审计委员会,董事会的大多数成员应有外部董事组成。

”20世纪90年代,《密西根州公司法》第450条规定了独立董事的标准、任命方法和特殊权力,为独立董事的规范化与制度化进行了颇有创造力的设计。

B英国外部董事制度
上世纪80年代,英国的一些着名国际大公司相继倒闭的现象引起了英国政府的高度重视,与此同时英国公司也面临着与美国公司同样的问题,公司治理状况的恶化,这些情况促使英国引入美国的外部董事制度。

根据英国银行法规定,在英国设立的银行,须设适当数量的外部董事,以监督经营管理层。

“到1990年,英国前500家大公司中的95%公司都设置了外部董事,但其中约有八成是透过关系而选任,其独立性、影响力及有效性均有不足。

”伦敦证券交易所1991年成立了以凯德伯瑞为主席的公司财务治理委员会,负责独立董事之运作法制化,以确保其独立性,能够独自的做出自己的判断。

次年又出台了类似的规定“董事会的构成应该包括具有足够才能、足够数量的非执行董事,以保障他们的观点能对董事会决策起重大影响”。

二、我国外部董事制度
(一)外部董事制度引入背景
外部董事制度起源于英美法系国家。

“我国1997年引入独立董制度,动因是避免非流通股股东侵害流通股股东的权益,重点强调独立董事要保持与大股东的独立性。

”在国有企业或者国有独资公司中外部董事是相对于内部董事的一个概念,建立外部董事制度的直接目标,是
为了增强董事会内部的制衡机制,解决国有企业出资人不到位的问题,防止“内部人”控制。

我国最早在上市公司中引入外部董事制度,以1997年的青岛啤酒在香港上市开始,后来逐步延伸至证券市场。

由于公司高管和大股东长期占据要职,控制权日益集中,董事会职能慢慢减弱,导致公司和中小股东利益受损。

上市公司中外部董事制度引入有着深刻的背景:一股独大,大股东操纵股东会、内部人控制问题严重、监事会作用微弱。

这些原因造成了严重的后果:大股东侵占中小股东资产、关联交易频频发生、上市公司的财务丑闻不断。

国有独资公司由于完全由国家出资,国资委作为出资人不仅要履行行政管理职能,而且还要行使出资人的权利,由于决策层和执行层的重合,因此造成出资人在形式上不缺位,但实际上并不能很好的代表出资人利益的”实质缺位"。

董事和高级管理层的重合,造成内部人控制问题极其严重,管理层通过对公司的控制,形成控制收益,进而从事人情交易、关联交易,从而提高自身的利益,造成了国有资产的流失。

国有独资公司的外部董事由于并不独立于出资人,因此,并没有被称为独立董事,在国有企业改革的实践中被称为外部董事。

引入外部董事制度,专职于企业战略决策,解决决策层和执行层重合的问题,能够代表出资人利益,解决出资人缺位和内部人控制问题。

（二）我国外部董事制度推进历程
2004年,中央企业进行了国有独资公司建立和完善董事会的试点工作,并明确了建立外部董事制度是这次试点工作的一项重要制度安排,是试点的核心环节。

2004年6月,国资委下发了《关于中央企业建立和完善国有独资公司董事会试点工作的通知》,正式启动了董事会试点工作。

2005年10月17日,国务院国资委主任李荣融向宝钢集团5位外部董事正式颁发了聘书,宝钢成为董事会试点第一家正式运行的企业。

2005年国资委表示在原有7家试点企业的基础上,扩大到
二十几家,并争取在2007年所有中央企业中建立完善的董事会制度。

现在,央企159家企业中都已经建立了外部董事制度,完善了董事会治理结构。

此后,北京、上海、山东、江苏等
不少省市相继建立外部董事制度。

2004年11月起,江苏先后选择了江苏省国信集团、江苏高科投资集团、江苏开元国际集团等几家省属国有企业,在全国率先开展建立外部董事制度试点工作,共聘请了19名外部董事,其中3家的外部董事超过董事会成员半数以上。

山东省2006年底向省管企业派出了首批外部董事,由国资委聘任并对其履职情况进行考核评价,薪酬由国资委确定,不与任职企业挂钩。

上海市国资委于2009年5月,向上海电气集团、上海集团、锦江国际集团等国资委系统大型集团公司的首批外部董事颁发了聘书,启动了外部董事制度试点工作。

2005年10月27日，十届全国人大常委会第十八次会议表决通过了公司法修订案，其中对上市公司独立董事的权利进行了细化，使独立董事制度有了法律依据。

中央和地方国资委都对外部董事制度进行了有益的探索,尝试寻找一条适合国有独资公司发展的现代企业之路,但是,外部董事尚处在探索和创新阶段,还需要进一步结合实践的经验进行完善。

（三）我国外部董事制度的立法现状
我国的外部董事制度是从国外引进，并且其呈现一种自上而下的发展模式。

现在，我国的外部董事制度发展还不够完善，制度还不够健全，大多属于部门规章或规范性文件，对外部董事制度有规定的是最新修订的《公司法》，并且其中仅仅对上市公司的独立董事有规定。

以下从相关规定的发布时间为先后顺序来看，我国现有的规范外部董事的相关法律法规等规范性文件有（主要是全国性的规范性文件，地方性的规范文件暂未列）：
1、1997年12月16日，中国证监会发布《上市公司章程指引》。

其中第112条规定，“公司根据需要，可以设独立董事。

独立董事不得由下列人员担任：(一)公司股东或股东单位的任职人员；(二)公司的内部人员(如公司的经理或公司的雇员)；(三)与公司关联人或公司的管理层有利益关系的人员”。

该条特别注明“此条为选择条款”，也就是说井非强制性的规定。

2、1999年3月29日，原国家经贸委、中国证监会联合发布了《关于进一步促进境外上市公司规范化运作和深化改革的意见》，对境外上市公司如何建立健全外部董事和独立董事制度提出了要求，规定“公司应增加外部董事的比重；董事会换届时，外部董事应占董事会人数的1/2以上，并应有2名以上的独立董事（独立于公司股东且不在公司内部任职的董事）；外部董事应有足够的时间和必要的知识能力以履行其职责；外部董事履行职责时，公司必须提供必要的信息资料；独立董事所发表的意见应在董事会决议中列明；公司的关联交易必须由独立董事签字后方能生效；2名以上的独立董事可提议召开临时股东大会；独立董事可直接向股东大会、中国证监会和其他有关部门报告情况”。

3、2000年9月，在全国企业改革与管理工作会议上，原国家经贸委明确提出今后在大型公司制企业中应逐步建立独立董事制度。

同年9月，原国家经贸委会同有关部门起草，国务院办公厅转发《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理的基本规范（试行）》，正式提出“董事会中可以设立非公司股东且不在公司内部任职的独立董事”。

4、2000年9月，深圳证券交易所（以下简称深交所）向社会公布的《创业板股票上市规则》（送审稿）中对独立董事制度进行了较为详尽的规定。

同年11月，上海证券交易所制定了《上海证券交易所上市公司治理指引（草案）》，要求上市公司“应至少拥有两名独立董事，且独立董事至少应占董事总人数的20％”。

5、2001年1月19日，中国证监会发出通知，要求基金管理公司(包括正在筹建中的公司)必须完善治理结构，实行独立董事制度，其人数不少于公司全部董事的三分之一，并多于第一大股东提名的董事人数。

6、2001年8月16日，为进一步完善内地上市公司治理结构，促进上市公司规范运作，中国证监会正式颁布了《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》(以下简称《指导意见》)，并要求上市公司的董事会在2002年6月30日前至少有2名独立董事；在2003
年6月30日前董事会成员中的独立董事不少于1/3。

《指导意见》的发布实施，标志着在内地上市公司中强制性引入独立董事制度的开始。

7、2002年1月9日，中国证监会和原国家经贸委联合颁布实施了《上市公司治理准则》(以下简称《准则》)。

《准则》在现行公司法的框架下，明确了公司股东大会、董事会、监事会三大机关的行为准则；在规范控股股东行为、利益相关者、信息披露等关键问题上对上市公司提出了要求；规范了董事的行为，并明确要求上市公司按照有关规定建立独立董事制度。

8、2004年6月7日，国务院国有资产监督管理委员会发布《关于国有独资公司董事会建设的指导意见(试行)》，在国有独资公司中推行外部董事制度，并对外部董事的任职、权利义务进行了一定的规定。

9、2004年12月7日，中国证监会颁布了《关于加强社会公众股股东权益保护的若干规定》，进一步要求完善独立董事制度，充分发挥独立董事的作用。

在原有的独立董事会制度基础上，要求上市公司应当建立独立董事工作制度，董事会秘书应当积极配合独立董事履行职责。

上市公司应当保证独立董事享有与其他董事同等的知情权，及时向独立董事提供相关材料和信息，定期通报公司运营情况，必要时可组织独立董事实地考察。

同时，独立董事应当按时出席董事会会议，了解上市公司的生产经营和运作情况，主动调查、获取做出决策所需要的情况和资料。

独立董事应当向公司股东大会提交年度述职报告，对其履行职责的情况进行说明。

10、2006年1月1日，新修订的《公司法》正式生效，其第123条明确规定：“上市公司设立独立董事，具体办法由国务院规定”，第一次从法律层面明确了独立董事的法律地位。

根据新《公司法》的上述规定，中国证监会于2006年5月起草了《独立董事条例（草案）》，并已上报国务院审查。

11、国务院资产监督管理委员会，于2009年3月25日发布《董事会试点中央企业外部董事履职行为规范》，同年，10月13日，国务院资产监督管理委员会发布《董事会试点中央企业专职外部董事管理办法（试行）》，这两个规范意在对外部董事行为进行规范。

同时，着力推进外部董事职业化。

12、2014年9月12日，中国上市公司协会发布《上市公司独立董事履职指引》，意在对上市公司独立董事任职过程中的行为进行一定的规范和引导。

（四）我国外部董事制度运行成效及不足
1、外部董事制度实践成效显着。

从试点的情况来看,外部董事制度的适用,有力的强化了国资委对国有资产的监督,有效的解决了“一把手负责制”和“内部人控制”的问题。

主要表现在:一、外部董事的进入,董事会的独立性不断加强,决策主体和执行主体不再重合,决策权和执行权已经基本分离。

二、风险管理和控制加强,公司章程、董事会专门委员会工作细则的建立和完善。

三、治理观念的变革,企业管理者由被动的接受制衡机制,变为主动地运用现代化的管理制度。

四、外部董事利用自己的专业知识和商业经验,为董事会提供多元化的知识结构,推动了企业决策水平和质量的提髙。

五、通过外部董事这一出资人代表,国资委对董事会的控制由直接控制变为间接控制,有利于政企分开,减少行政干预。

2、外部董事制度的建设正处在探索之中,也存在很多的不足。

一、外部董事的来源问题。

国资委在选择外部董事时,普遍的做法是就近取材,多选任知名国企的退休人员或者相关领域的专家,未能从公开市场上选择。

由于具有复杂的人际关系,这也在一定程度上影响了外部董事的独立性。

二、外部董事的“花瓶董事”问题比较严重。

一部分外部董事在董事会会议上从未发表过与内部董事或者实际控制人相左的意见;相当多的外部董事在董事会表决时从未投过反对票。

三、外部董事的年龄结构上,外部董事的年龄偏大。

由于年龄和身体的限制,这些外部董事的履职能力和勤勉程度令人担忧。

四、外部董事多是高级管理人员,而
熟悉资本运作的能手太少,这与国有独资公司的资产管理和资本运作相差较大,外部董事履职压力较大。

五、外部董事获取公司信息的能力较弱,外部董事的信息获得依赖于公司管理层,管理层提供的不完全或扭曲的信息会影响独立董事的判断。

六、外部董事的薪酬机制有待完善,外部董事的薪资由任职企业发放。

同时，根据《董事会试点中央企业专职外部董事管理办法(试行)》规定，专职外部董事薪酬标准有国资委制定，国资委作为国有企业外部董事薪酬的决定主体很难保障外部董事薪酬有效性的发挥，但如果将外部董事的薪酬同企业的业绩相挂钩，又会损害外部董事的独立性。

七、外部董事薪酬与其承担的责任不相符,外部董事缺乏履职的动力。

3、原因分析
（1）在外部董事的选任上企业的影响力较大
外部董事的角色固然重要，其任免更重要，关系着外部董事的作用能否真正发挥。

然而，目前我们很多的中小型国企用“老领导”作为外部董事，他们虽然对公司了解，在管理与决策方面的确实很有经验，但很难保证外部董事决策的独立性。

（2）外部董事比例偏低，难以形成制约抗衡力。

外部董事的数量及其在董事会中的比例与外部董事独立性存在着正相关关系，外部董事的数量越多，其在董事会中的比例越高，其独立性就越强。

国有企业引入外部董事的根据也是博弈原理：在公司治理机构中形成高层经营者为主体的内部人一方与外部董事一方的对垒阵营，形成互为制约的平衡机制。

《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》，仅仅对上市公司的独立董事比例作出了不得低于1/3的规定，对于其他非上市的国有企业并未作出明确的规定。

国外许多公司治理研究认为，董事会中外部董事人数应当超过一半，美国甚至超过了70%这样才能保证外部董事在董事会中足够的话语权，防止董事会被内部董事操纵，形成内部人控制的局面。

《公司法》规定，董事会表决方式是一人一票制，外部。