小产权房法律治理问题研究

小产权房法律治理问题研究

The Research on Legal Regulation of Small Property Room Wang Juan，Hebei University of Economics and Business

Abstract: The small property room should be divided into some ways and be ruled. One way is, after the small property rooms are to be examine and verify by the related departments, some built on village collective construction lands should be reserved, others demolished according to law. Another way is, in line with the different years of building and selling, the owners can conduct the legal property right after paying land transfer fees, or the lands can be reverted to the state, then the houses become the low-rent ones, or the village collective can buy back the small property rooms back. Keywords: houses with limited property rights，village collective construction lands ，low-rent housing，

一、小产权的界定

所谓“小产权房”，并不是一个法律术语，它是学术界约定俗成的一种称谓，主要是指没有国家颁发的产权证的房屋。而这种房屋中占比重最大的，也是学术界讨论最多的就是在农民集体土地上建设的房屋。本文也主要是针对此类房屋进行探讨，本文中提及的“小产权房”是指在农民集体土地上建设并向集体经济组织之外的居民出售的房屋，此类房屋不能获得国家颁发的产权证，只能获得乡政府或村委会颁发的房产凭证，实际上没有真正意义上的产权。

二、小产权房的成因

国家早在2007年就颁布了相关的政策严禁购买“小产权房”；同时由于“小产权房”的房产凭证不具有法律效力，购买者各方面都要冒很大的风险，但为何人们仍趋之若鹜。究其原因主要有以下几个方面：

（一）从制度层面来说，两种所有制形式上的平等与实质上的不平等是“小产权房”产生的根本原因。我国《宪法》第六条规定，中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。可见，国家所有制和集体所有制是我国公有制的两种基本形式,其法律地位是平等的。然而小产权房的出现暴露了两种所有制主体的不平等地位。根据我国《土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，

必须依法申请使用国有土地。第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。从上述两个条文可以看出，农民集体土地不得用于非农业建设，要进行非农业建设必须使用国有土地，或按照法律规定的程序办理批准手续改变农民集体所有制的土地用途。这造成了只有国有土地才能进行房地产开发的不平等局面。【1】

（二）从农户方面来说，按照我国目前的土地征用制度，巨额利润被开发商和政府拿走，而农户一方面失去了赖以生存的土地，另一方面又得不到合理的公平的补偿。按照我国《土地管理法》的规定，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。这直接导致失地农民的社会保障、长远利益等诸多层面的要求得不到真正的落实。而农民自行开发建设“小产权房”，房地产开发所带来的巨额利润由农民集体获得，这样就会使一部分人不顾法律的规定自行建造并销售“小产权房”。

（三）从房地产开发商方面来说，“小产权房”因未经土地征用和审批程序，省去了很多开发的中间环节，节省了如土地出让金、土地增值税、契税、营业税等费用，开发商只需与农村集体经济组织直接商定使用其土地的成本费用，土地取得的成本很低。而且还有一些“小产权房”就是村集体经济组织在其自有的土地上自行开发的。低廉的成本和高额的利润使得开发商觉得值得冒险。

（四）从购房者方面来说，日益高涨的房地产价格、社会保障性住房供应不足，导致很多中低收入家庭无力购买普通商品房，而“小产权房”的价格一般只有相同位置的普通商品房价格的40%至60%。所以很多购房者为了“安居乐业”宁愿冒着利益得不到保护的风险购买“小产权房”。当然还有一部分购房者是出于投资的目的，他们根据我国《物权法》对私人财产权的保护，抱着“法不责众”的侥幸心理，预期我国法律最终会给“小产权房”以合法身份，届时小产权房的价格会翻几番，以达到投资的目的。

三、“小产权房”合法性分析

（一）学术界观点

小产权房是否合法，一般学术界有两种观点。

一种观点认为，“小产权房”的出现违反了我国《土地管理法》的规定：“农民集体所有土地使用权不得出让、转让、出租用于非农业建设。”以及“农民的宅

基地不能流转给非本集体经济组织成员”。

而另一种规定则认为，“小产权房”是符合我国宪法规定的。他们的依据是《宪法》第八条：“参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范内经营自留地、自留山”和《宪法》第十条：“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属集体所有；宅基地和自留地、自留山也属于集体所有”的规定。提出小产权房是集体组织在本集体所有的土地上建造并出售的，根据以上两条法律规定，是属于合法经营范围。并且“小产权房”也是符合社会主义经济规律的产物，禁止“小产权房”违反了公平与法治的原则，我国法律关于农民集体建设用地的相关规定已经滞后于城市发展的需要。

（二）本文观点

笔者认为，虽然“小产权房”的出现一方面满足了我国一部分中低收入人群的购房需要，缓解了城市购房压力；另一方面也增加了农民的收入，提高了农民生活水平，拓宽了农民创业融资渠道，有利于农村经济的发展。但是简单的直接赋予“小产权房”以合法地位恐有不妥。

第一，“小产权房”如果无序建造会破坏土地利用总体规划，造成建设用地失控，并且私自开发集体所有土地的会影响耕地保护，甚至于危及粮食安全；

第二，我国农村社会保障制度不健全，土地起着农民社会保障的作用。农民受眼前利益的驱使，盲目出售自己的土地，导致无地后的生活没有保障，会引发更多的社会问题。

第三，在小产权房的购买者中一部分是中低收入人群，但是也有相当一部分的高收入人群，利用“小产权房”低廉的价格进行投资，对这部分需求如果不加以制止，就会严重扰乱房地产市场秩序，更会导致国土资源的大量流失。

结合我国来看，对于“小产权房”不能一棒子打死，应该分而治之。国土资源部副部长鹿心社就《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》有关问题接受专访时，谈到小产权房问题解决对策时说：“要深入研究，分类分析，采取有针对性的措施，来化解历史上形成的小产权房问题。”可见针对小产权房问题的解决对策要从多角度，多方面着手。

三、“小产权房”的治理措施

在农村，集体所有的土地是农民赖以生存和发展的重要保障，不能轻易改变